浙江省食品安全检验检测体系建设研究

浙江省食品安全检验检测体系建设研究

九三学社浙江省委会

一、引　言

（一）研究背景

食品安全受到国内外广泛关注，已成为继人口、资源、环境之后全球范围的第四大社会问题。温家宝总理指出，提高产品质量和食品安全水平，是国际社会面临的共同任务。

为建立健全从“农田到餐桌”的全程监管体系，我国出台了《食品安全行动计划》，确定的总目标是：控制食品污染，减少食源性疾病，保障消费者健康，促进经济发展。

浙江省一直高度重视食品安全问题。近年来，认真组织开展食品安全各环节专项整治，大力推进食品安全“三网”建设，着力构建食品安全监管长效机制。但同时也应该看到，影响食品安全的一些深层次问题在浙江省依然存在，食品安全基础工作依然比较薄弱，检验检测能力与国际先进水平有较大差距，现有的检验检测体系还难以完全满足食品安全监管的需要。因此，需要继续加大工作力度，建立健全食品安全检验检测体系，进一步提高检验检测能力。

九三学社浙江省委员会递交2007年省政协九届五次会议的第13号团体提案《关于浙江省食品安全检测资源整合的建议》，受到省委、省政府的高度重视。吕祖善省长在2007年8月主持召开的“省政协第13号重点提案办理工作现场会”上，把“建立浙江省食品安全检验检测体系”的研究任务委托给九三学社浙江省委会，并明确要求组织力量搞好课题调研，拿出切实可行的实施方案。

（二）研究方法

四个多月来，九三学社浙江省委会在省委、省政府的领导下，认真贯彻落实吕省长和金德水副省长的重要指示精神，在省政协和省质监局等厅局的大力支持下，对浙江省食品安全检验检测体系建设进行了系统的调查和研究。先后组织社内在杭省政协委员和社内有关专家对上海、江苏、江西、山东、广东、四川等省市和全省11个地市开展调研，组织了近20次的专家会议，对近50名专家作了深度访谈。课题组采用文献法、比较分析法、深度访谈法、专家会议法、问卷法、统计资料法等多种研究方法对课题相关问题进行了深入研究。

（三）研究意义

食品安全检验检测体系是食品安全监管体系的基础和重要组成部分，是抓好食品安全工作的有力支撑和技术保障。课题研究成果对建立和完善浙江省食品安全检验检测体系具有较强的理论意义与实际价值，对加快浙江省食品安全检验检测体系建设具有推动作用。

二、国内外食品安全检验检测体系建设的主要经验与借鉴意义

（一）国外的主要经验

通过对美国、欧盟和日本等国家食品安全检验检测体系建设的比较分析，系统归纳出发达国家的一些主要经验如下。

1．构建了金字塔式的检验检测机构系统

美国、欧盟和日本等发达国家建立了企业（第一方）、社会中介（第三方）和政府（第二方）三个层面多元化的、金字塔式的食品安全检验检测机构系统。企业检验检测机构技术先进、功能完善、检验检测能力强，食品安全的第一责任落实到位；社会中介服务业高度发达，中介机构形式多样，专业化分工明确，在食品检验检测体系中发挥了不可替代的作用；政府检验检测机构做到了少而精，专业化与综合化并存，区域式集中设置与管理，各检验检测机构功能互补、资源共享。

2．建立了完备的法规政策体系

完备的法规政策体系是提升食品安全水平的根本保障。食品安全检验检测法规政策体系建设在发达国家都被当作一项战略性任务和基础性工作给予高度重视。发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食物供应链各个环节的法规政策体系，为食品安全检验检测提供了法律依据。

3．不断完善技术标准体系

美国、欧盟和日本等发达国家十分重视技术法规（标准）的研究与制定工作，把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域，这些标准既包括对劣质、掺假食品的一般禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制，既包括对产品本身的标准规定，也包括对加工操作规程的标准规定，具有很强的可操作性和可检验性。

4．重视检验检测技术的科学研究

发达国家高度重视食品检验检测技术的研究，投入巨资加强了技术科学的研究，研制大型精密检测仪器，开发关键检测技术和快速检测方法。近年来，发达国家检验检测技术呈现快速化、系列化、精确化、标准化和高技术化等特点。同时，将食品检验检测数据的积累与食品安全风险评估结合起来，以维护公众健康为最终目的。

5．建立了从“农田到餐桌”的全程检验检测体系

发达国家建立了“从农田到餐桌”食品安全全过程的有效控制，检验检测环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏、销售、餐饮等。通过全过程的有效控制，对可能构成食品安全潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的安全控制缺失。

（二）国家层面的相关工作

我国政府从2006年开始就已在考虑国家食品安全检验检测体系建设的重大问题。2007年6月召开了国家食品检验检测体系建设第二次协调小组会议，确定了5个方面的工作：第一，严格食品安全检验检测机构的资质管理；第二，提高检验检测机构能力和水平；第三，加强检验检测机构的行为监督和检查；第四，加强部门间的沟通和交流以及资源共享；第五，中国食品安全检验检测资源信息平台的建设和利用。

（三）兄弟省市对浙江省的借鉴意义

通过对上海、江苏、北京、福建、江西、深圳、成都、青岛等省市食品安全检验检测体系建设的调研和比较分析，兄弟省市的经验对浙江省具有一定的借鉴意义：强化法规政策体系建设；加强食品安全信用体系建设；注重检验检测技术研究与标准体系建设；重视学习国外的先进技术；加快检验检测资源的整合与共享（包括机构、计划、经费、信息、能力等）。江西省实行了食品安全检验检测计划的整合和信息共享，成都市、青岛市食品安全检验检测机构也进行了整合，深圳市对公共检测机构实行了全面整合。

三、浙江省食品安全检验检测体系建设现状及存在问题

（一）建设现状

1．检验检测机构分布

到2006年年底，全省通过计量认证具有法定资格的食品检验检测机构共199家。其中省级16家、市级37家、县级146家。按行业划分，卫生系统96家，质监系统65家，农业、海洋渔业、林业、粮食等系统31家。还有一些分布在大专院校、科研机构。

2．检验检测机构人员配置

浙江省从事法定食品检验检测的人员共有1464人，具有高、中、初级职称的分别为242人、454人、426人，约占76.6%。在省级食品检验检测机构中，高级职称占22%，硕士学位以上占16%。

3．检验检测设备配置

现有设备固定资产原值约10.73亿元。已有156家机构配备了气相色谱仪，94家机构配备了液相色谱仪，31家机构配备了气相色谱／质谱联用仪，11家机构配备了液相色谱／质谱联用仪，10家机构配备了电感耦合等离子体发射光谱仪（ICP），151家机构配备了原子吸收分光光度计，135家机构配备了紫外分光光度计，92家机构配备了酶标仪，60家机构配备了原子荧光光度计。

（二）存在的主要问题

目前，我省已基本建立了横向以卫生、质监、农业、海洋渔业、林业、粮食和出入境检验检疫等“多部门”的检验检测机构为主体，纵向以省、市、县三级检验检测机构为中心，以流动检测车、快速检测仪为补充的食品安全检验检测网络体系，能够基本满足食品安全监管的需要。但现有的食品安全检验检测体系，与日益发展的食品产业和食品国际贸易以及当前食品安全监管、保障饮食安全和公众健康的需要还不能完全适应，还存在着一些不足。

1．重复建设问题较为严重

由于食品安全实行分段监管体制，各食品监管部门都投入大量的人力、物力和财力加强食品检验检测机构建设，购置的硬件设备雷同，检验检测项目同质化严重，造成常规项目检验检测能力过剩，一些大型检测仪器长年处于“吃不饱”状态。

2．重复检验检测现象时有发生

由于缺乏统一的食品安全检验检测计划，交叉、重复抽检现象时有发生。同时，农产品产地、集散地和农贸市场、批发市场以及食品生产、加工环节等食品安全监控“源头”的检验检测力量薄弱，广大农村和城乡结合部的食品检验检测工作还存在着空白和盲区。

3．检验检测结果共享水平较低

浙江省现有的食品检验检测机构归属不同的食品监管部门，由于条块分割，各检验检测机构都有自己的主管部门，相互之间不承认对方出具的法定检验检测报告的事例屡见不鲜，经常出现“你检你的，我检我的”现象，检验检测结果互认和信息共享水平较低。

4．检验检测整体能力偏低

高精尖检验检测能力上，我省尚不能满足国际贸易中涉及食品安全的争端以及食品安全领域中不断出现的新危害因子检验检测和科学研究的需要，检验检测还没有与食品安全风险评估较好地结合起来。高等院校和科研院所的食品检验检测能力没有得到充分发挥。常规检验检测能力上，县级政府和企业的食品检验检测机构设备老化陈旧，技术水平落后，人员专业化素质低，检验检测整体能力明显不足。食品企业的产品自检能力薄弱，不少企业虽按规定设立检验机构，但由于运行成本过高，自检形同虚设，没有真正把好产品质量第一关。食品检验检测社会中介机构刚开始起步。

5．检验检测的管理支撑系统和配套措施不够完善

食品企业自检的激励惩罚系统、检验检测监管部门的责任追究系统和检验检测机构的信用评价系统尚未建立健全；人员专业知识和专业技术水平有待提高，掌握高、精、尖检测专业技术的人才紧缺；检验检测标准和检测方法不健全；检验检测技术科学研究明显落后；相关的法规政策建设滞后。

四、浙江省食品安全检验检测体系的系统设计（顶层方案）

（一）指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，围绕全面提高浙江省食品安全质量水平、确保人民群众饮食安全的中心任务，建设系统要素完备、层次结构清晰、检验检测资源有效整合、社会中介发达、运行机制优化的食品安全检验检测体系，为建立和完善浙江省食品安全监管体系提供强有力的技术保障。

1．运用系统论和系统工程的理论与方法进行系统设计

通过系统设计和科学规划，建设检验检测机构、网络信息、控制、激励惩罚、责任追究、信用评价和资金保障七大系统，强化系统间的紧密联系和充分互动，提升检验检测能力。

2．实现检验检测资源的有效整合

加快推进浙江省食品安全检验检测资源优化整合的步伐，实行检验检测计划、能力、经费和信息的统一规划，实现食品监管部门与食品安全检验检测机构分离，解决监管部门既当运动员又当裁判员的问题，减少、避免检验检测资源的重复建设。

3．加快社会中介食品检验检测机构的发展

加强政府的扶持和引导，鼓励检验检测社会中介机构的发展，推动社会力量按照专业化、市场化、社会化的发展方向创办社会中介食品检验检测机构。以体制创新为动力，深化检验检测中介管理体制改革，强化政府公共服务，维护公平竞争秩序，为检验检测社会中介机构创造良好的发展环境。

4．加强配套保障措施建设

加快法治化建设，为食品安全检验检测提供良好的法规政策环境。深化技术科学研究，健全技术标准体系，确保食品安全检验检测的科学性。通过强化人才培养和继续教育机制，建设高素质的人才队伍。建立食品安全溯源、召回和信用机制，强化食品安全检验检测信息的综合利用。

（二）设计原则

系统是由相互联系、相互作用的若干要素构成的具有稳定结构和特定功能的有机整体。系统的整体性、层次性、结构性和开放性原则是浙江省食品安全检验检测体系设计应该遵循的基本原则。

1．整体性原则

整体性原则是指整体和部分是密切联系、不可分割的，整体由部分构成，部分依赖整体，整体和部分可以相互渗透、互相转化。根据整体性原则，必须把浙江省食品安全检验检测体系作为一个整体来分析，只有整体的目标才是系统的最高目标，只有整体功能最佳才是最佳的食品安全检验检测体系。

2．层次性原则

层次性是指任何系统都有层次，系统不同层次的地位、作用与功能是不相同的。根据层次性原则，要求在设计浙江省食品安全检验检测体系时，注重和把握系统的层次性，建立健全省、市、县、社会中介和企业等不同层级的层次清晰、分工明确、功能补充的检验检测机构，处理好系统的层次关系，充分发挥不同层次检验检测机构的不同功能和作用。

3．结构性原则

结构性原则的实质就是着眼于系统内部各要素的关联方式，强调要素之间的主次关系和有机关联性。优化系统功能，其基本途径就是不断使结构合理化。遵循结构性原则，一方面要科学研究和确定各个子系统的规模，确定合理的功能配比和结构关系；另一方面将检验检测体系看作持续发展中的结构体系，了解主要矛盾和次要矛盾，分清建设的重点、难点和突破点。

4．开放性原则

任何系统都不是孤立和封闭的，都在不断地与外部环境之间进行着物质、能量和信息的交换。在设计检验检测体系时，必须遵循开放性原则，认真研究检验检测体系所处的外部环境，充分考虑外部环境对系统的影响，以及系统对外部环境的影响。通过建立控制系统，使检验检测体系能够与外部环境不断地进行物质、能量和信息的交换，通过不断地对其各个构成要素和层次结构进行调整和完善，提高检验检测体系的整体功能。

（三）建设目标

食品安全检验检测体系建设是一项复杂的系统工程，是一个持续努力、不断推进、逐步完善和滚动发展的过程。在深度访谈和专家会议基础上，课题组研究确定了检验检测体系建设第一阶段（2008—2010）、第二阶段（2011—2015）和第三阶段（2016—2020）的建设目标，结果如表1所示。

表1　浙江省食品安全检验检测体系建设的三阶段建设目标

在确定了三个阶段的建设目标基础上，课题组研究确定了浙江省食品安全检验检测体系建设的总体目标：

到2020年，建立布局合理、功能完备、社会中介发达的检验检测机构系统，建立安全可靠、传输及时、信息共享的网络信息系统，建立运行高效、反应快捷、协调统一的控制系统，建立奖罚分明、机制灵活、形式多样的企业自检激励惩罚系统，建立分工明确、职能明确、责任明确的检验检测监管部门责任追究系统，建立褒奖守信、惩戒失信、诚信光荣的检验检测机构信用评价系统，建立财政经费持续稳定增长的资金保障系统。

通过12年时间的持续努力，建立能够满足浙江省“从农田到餐桌”食品安全的监管需要，检验检测总体能力达到国际先进水平的食品安全检验检测体系。

（四）系统设计（顶层设计）

在专家会议和深度访谈的基础上，借鉴国内外食品安全检验检测体系建设的主要经验，根据系统论和系统工程的基本思想，课题组将浙江省食品安全检验检测体系划分为检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统、激励惩罚系统、信用评价系统、责任追究系统和资金保障系统七个系统。七个系统相互联系、相互依存、相互影响，共同构成了浙江省食品安全检验检测体系。

图1　浙江省食品安全检验检测体系的顶层设计

检验检测机构系统、网络信息系统和控制系统三个系统属于物理支撑系统，是食品安全检验检测体系的支撑实体和建设重点；激励惩罚系统、信用评价系统和责任追究系统三个系统属于管理支撑系统，分别针对企业自检、检验检测机构和检验检测监管部门，是保障物理支撑系统有效运转的前提，是食品安全检验检测体系的支撑软件和建设难点；资金保障系统是保障物理支撑系统和管理支撑持续运转的血液和动力（如图1所示）。

五、浙江省食品安全检验检测体系建设的突破点

（一）政府食品安全检验检测资源整合与共享

重复建设、重复检测、检测资源和检测结果共享水平低是食品检验检测体系建设中存在的核心问题。如何进行资源的整合与共享，是浙江省食品安全检验检测体系建设首先必须重点突破的问题。

1．实现政府食品安全检验检测资源的软整合（2008—2010）

包括食品安全检验检测计划、经费和信息的三大整合。

（1）计划整合。食品安全协调机构组织专家对食品监管部门报送的检验检测计划进行论证，删除重复的检验检测计划，强化薄弱环节检验检测，调整不合理安排，减少部门的重复检验检测，增加检验检测批次，增强检验检测的科学性。

（2）经费整合。财政部门可以对整合后的计划进行统一预算，并将检验检测经费列入专项经费管理和绩效评价管理，解决原有检验检测经费不到位、不专用的问题，也为检验检测计划、信息整合工作提供支撑。

（3）信息整合。借助“浙江省食品安全检验检测信息共享数据库”（待建），实现省内跨区域、跨部门食品检验检测信息共享，为食品安全执法、风险评估、科学研究提供强大数据支撑。

2．实现政府食品安全检验检测资源的硬整合（2008—2015年）

根据2007年12月1日起施行的《浙江省检验机构管理条例》第五条的规定，全面实施政府检验检测机构与监管部门脱钩，对一部分脱钩后的食品检验检测机构进行重点建设，对其他的食品检验检测机构实行社会化和市场化管理。

（1）检验检测机构脱钩原则。一是食品检验检测机构应当与食品监管部门整体脱钩；二是食品检验检测机构暂时无法与食品监管部门整体脱钩的，其食品检验检测能力应当脱钩，包括编制、人员、设备、职能、名称等，如质监、农业等部门所属检验机构的食品检验检测能力；三是检验检测机构中的食品检验检测能力无法与食品监管部门脱钩的，财政对其食品检验检测能力建设不再投入；四是国家垂直设立的检验检测机构，暂不列脱钩整合范围，但食品检验检测信息要实行共享；五是脱钩整合后建立食品安全检验检测中心（或机构）。为了保持整合前后业务工作的上下衔接和资金的扶持，食品安全检验检测中心保留原检验检测机构的牌子，原上下经费渠道和业务指导关系不变。

（2）检验检测机构整合原则。食品检验检测机构（或能力）脱钩后，成立的食品安全检验检测中心隶属于无利益关系的监管部门或组织（如国资部门、科技部门或高等院校、科研机构等），政府选择省级1～2家、市级1家（杭州、宁波市各1～2家）、县级1家进行重点建设，其他脱钩后的食品检验检测机构直接转化为或经过2～3年的过渡期后转化为社会中介机构，实行市场化管理。

（3）检验检测机构脱钩整合进度。检验检测机构脱钩整合进度如表2所示。

表2　浙江省食品检验检测机构与食品监管部门脱钩和整合进度表

（4）食品安全检验检测中心的性质和监管。检验检测中心为政府举办的非营利性检验检测机构，为公益性事业单位。其主要职责为：承担突发性、应急性的食品安全检验检测任务，以及其他政府和社会非营利性检验检测服务；平等享有参与政府检验检测计划投标、科研任务投标以及承担监管部门指定的相关产品准入检验检测的权利。检验检测中心按照《浙江省检验机构管理条例》依法准入，未经国家认证认可监督部门或者省质监部门计量认证合格的，不得从事检验检测服务。质监部门依法对检验检测中心进行计量认证和监督检查。

（二）大力培育和发展食品检测社会机构

1．培育社会中介机构

发达国家食品安全检验检测体系建设的一个重要经验，是大力培育和发展食品安全检验检测社会中介机构。只有大力培育和发展社会中介机构，浙江省的食品安全检验检测体系建设才能取得突破性的进展，检验检测市场才能充满生机和活力，检验检测能力才能完全满足浙江省食品安全监管的需要。浙江省应当全面落实和实施《浙江省检验机构管理条例》，出台相关的扶持政策，鼓励国内外具备资质、信誉良好的食品检验检测社会中介机构来浙江省开展业务，推动社会力量按照专业化、市场化、社会化的发展方向创办食品检验检测社会中介机构。食品检验检测社会中介机构应当平等享有政府食品检验检测计划、课题研究、相关产品准入检验检测服务等的投标权利。

2．发挥大专院校、科研机构作用

国家在大专院校和科研单位的装备、人才等方面进行了大量的投资，集聚了行业内的不少高端检测设备和优秀科研人才。因此，政府要出台相关的扶持政策，给予大专院校、科研机构中的食品检验检测机构经费支持，开展食品检验检测标准、方法以及食品安全风险评估等的研究，并规定大专院校和科研机构中有资质的食品检验检测机构平等享有政府食品检验检测计划、课题研究、相关产品准入检验检测服务等的投标权利，以发挥大专院校、科研机构的作用。

六、浙江省食品安全检验检测体系建设的重点

（一）检验检测机构系统建设

1．建设目标

通过3～5年的建设，整合或新建1～2家省级政府直属食品安全检验检测机构，作为浙江省食品安全检验检测的权威机构，要求仪器设备精良、项目覆盖全面、人才队伍稳定，具备开展检验检测新技术、新方法的前瞻性研究和应对食品突发性危害事件的应急检验检测技术研究能力。市级食品安全检验检测机构整合或新建1家（杭州、宁波市各1～2家），县级食品安全检验检测机构整合或新建1家。食品监管部门所属的食品检验检测机构要逐步与监管部门脱钩，成为真正的第三方检验检测机构，成为浙江省食品安全检验检测的重要力量。

政府直属食品安全检验检测机构在技术装备、实验室环境和技术人员队伍建设上应达到国际先进水平，检验检测项目应与国际先进水平相适应，重点检验检测项目要达到国际先进水平。

2．市场准入

根据《浙江省检验机构管理条例》，凡是从事检验检测服务的检验机构，应当经国家认证认可监督管理部门或省质监部门计量认证合格。除此以外，目前农业、卫生等部门都还另行规定了食品（农产品）检验检测的行业准入要求，对于开展食品安全检验检测起到了较好的监督管理作用。应在检验检测资质认定（计量认证）的基础上，出台《浙江省食品安全检验检测机构准入管理办法》（或准许、备案制度），梳理能够承担食品安全检验检测的机构，确认其能力和资格。经过准入、备案的检验检测机构具有相同的法律地位，在抽检计划招标、检验机构信用等级评定、政府持续支持（激励）等方面享受同等待遇。

3．能力建设

（1）省市县三级食品安全检验检测机构的能力建设。

整合或新建的省级检验检测机构（1～2家）应配备液相色谱——串连四极杆质谱、等离子体质谱（光谱）、气质联用仪等大型仪器，配备一系列先进的样品制备处理设备、常规分析仪器和微生物检验设备。检验机构面积6000～8000平方米，技术设备经费4000～5000万元（不含基建费用）；配备人员60～80人，其中本科以上学历不低于80%，高级职称达到30%（有2名以上正高职称人员），中高级职称达到70%，人员稳定性3年高于70%。

市级检验检测机构（每个市1家，杭州、宁波市各1～2家）应具备液相色谱——串连四极杆质谱、等离子体质谱（光谱）、气质联用仪等大型仪器，配备一系列先进的样品制备处理设备、常规分析仪器和微生物检验设备。检验机构面积4000～5000平方米，技术设备经费2000～3000万元（不含基建费用）；配备人员40～50人，其中本科以上学历不低于60%，高级职称达到25%（应有正高职称人员），中高级职称达到60%，人员稳定性3年高于70%。

县级检验检测机构（每个县1家）应具备液相色谱、气相色谱、原子吸收光谱等大型仪器及相应的样品预处理设备、常规检测和微生物检测设备。检验机构面积1000平方米，技术设备经费1000万元（不含基建费用）；配备人员20～30人，其中本科以上学历不低于50%，高级职称达到20%以上，中高级职称达到50%，人员稳定性3年高于70%。

各地级市应配备食品安全流动检测车，对农药、危害化学品、添加剂、微生物等进行现场检测。流动检测车预算每辆约250万元，配备便携式质谱仪、色谱仪、预处理装置、快速检测设备等。

（2）企业内部检验检测机构的能力建设。

一是允许委托检验检测，监管部门要出台政策允许没有能力建立内部检验检测机构的食品企业，可以委托有相应资质的检验检测机构进行检验检测或者委托同类有条件的合法的食品生产加工企业检验检测；二是可积极探索大型食品企业检验检测资源市场化、社会化路子，充分发挥企业检验检测能力社会服务功能，形成社会检验检测资源共享格局；三是联合建立检验检测机构，允许在食品生产加工园区等产业园区内建立集检验检测、技术研发、技术服务为一体的联合检验检测平台，实现和强化企业自检；四是市场设立检验检测机构，根据《农产品质量安全法》等规定，要求全省食品批发市场、200个摊位以上集贸市场、大型超市等食品经营企业依法设立检验检测机构，把好流通环节食品安全质量关。

（二）网络信息系统建设

1．网络信息系统建设框架

建立食品安全检验检测动态信息数据库和可扩展的食品安全质量全过程监控平台，实现全省、跨区域、跨部门对食品安全质量检验检测信息资源的共享，形成服务于各监管部门检验检测计划科学编制、经费统筹安排、信息汇总共享、信息通报、监测分析、事件预警、应急处理、产品追溯、信用评定、食品安全科研及社会公众服务的网络协同工作环境。系统平台由三部分组成：数据采集端（即检测平台）、中央监控端（即数据库控制平台）和用户浏览端（如图2所示）。系统在用户模块登入和操作上，首先须区分监管部门、企业、社会公众等用户对象进行权限身份验证，出现各自不同的应用功能智能组合菜单。

图2　食品检验检测网络信息系统

2．建立检验检测数据共享库

以构建食品安全检验检测数据共享库为中心，配套建立企业信息库、检验检测机构档案库、检验检测标准库等基础数据库，全面记录以检验检测数据为主的各类信息，包括浙江省各有关食品监管部门的食品检验检测数据、企业的基本信息、检验检测机构基本信息、各类食品检验检测标准等，便于实时查阅检验检测数据、检验检测标准、检验检测机构情况、企业基本情况等，条件成熟后可在此基础上扩展为食品安全（信用）数据库。

3．建立面向多用户群体的界面和功能区块

为了使系统适应食品安全的行政执法、监测分析、信息通报、安全预警、应急处理和食品安全科研及社会公众服务需求，区别允许各级政府、监管部门、检验检测机构、企业、公众分别登入，实现各用户对辖区（或辖区外）检验检测数据的原始采集、上传录入、汇总统计、监测分析与实时查询。

4．建立服务于区域内跨部门的OA系统

为区域内各监管部门提供多项整合网上办公条件，实现监管部门检验检测计划整合和检验检测经费整合的各项流程。

5．建立不同检验检测信息录入和统计分析共享系统

服务于监管部门等用户分享区域内（或区域外）跨部门的检测数据智能统计、分析和制表处理，为监管部门提供便捷、准确的食品检验检测数据查询、安全预警、信用评定、统计报告等功能。

6．适时建立食品安全追溯和信用评价系统

可以依托食品安全检验检测动态信息数据库，利用二维条码防伪技术和网络技术，实现特定的食品“从农田到餐桌”全过程的质量评定、质量追溯、全程跟踪管理，为不合格产品召回机制、信用评价机制的建立提供基础。

7．网络信息系统建设投资预算

“浙江省食品安全检验检测网络信息系统”建设，总投资预算约为800万元，其中服务器等一些硬件建设可借助政府信息中心或电信等资源，约投入资金200万元；软件建设约投入资金600万元。

（三）控制系统建设

食品安全检验检测控制系统，主要解决食品安全检验检测体系检什么、检得对、检测数据在维护食品安全中发挥最大效用的问题。该系统，主要包括科学的食品抽样检测计划和食品检验检测机构的质量控制。

1．科学编制食品抽样检测计划

科学的食品抽样检测计划，主要解决食品安全检验检测体系检什么、检测数据在维护食品安全中发挥最大效用的问题。政府食品监管应当对农产品种植养殖、食品生产加工、流通消费各环节的食品进行抽样检查。科学合理的食品检验检测计划，真实反映浙江省食品质量状况，为科学监管奠定基础，同时也可以提高效率，节约资源。政府食品抽验计划，既要结合浙江省公众膳食结构特点，考虑人均各种食品的摄入量和食品的来源及公众关注度，列出优先检测的食品种类和品种；又要结合浙江省特点，对被检测食品中应检测的致病微生物、化学污染物等主要危害因子进行排序，选择应检测的有害物质项目。为进一步提高检测数据在维护食品安全中的效用，应当将食品抽样检测计划与该食品的公众摄入量调查、食品中有害物质的毒性分析相结合，从食品抽样检测计划制订时就考虑以风险评估为基础，使食品抽样检测的数据从只反映食品的合格率，向用于食品安全风险评估、反映食品质量状况对公众健康的真正影响提升，维护食品安全。

2．建立食品安全风险评估机制

建议省政府指定一个部门组织建立浙江省食品安全风险评估专家委员会，并在某一省级食品检验检测机构或者大专院校、科研机构中成立食品安全风险评估研究机构，从事食品安全风险评估研究。食品安全风险评估专家委员会和研究机构，主要职责：一是确定高风险食品，建议由监管部门制定相应措施加强监管；二是对合格率低的食品品种进行风险分析，研究是由于标准制定不合理，还是其他原因造成此种食品品种的合格率低，不至于因食品合格率数据的公开造成公众恐慌和对产业的冲击；三是对新发现的食品中有害因子进行研究，为制定相应标准积累数据。

3．食品检验检测机构质量控制

食品检验检测机构的质量控制，主要解决食品安全检验检测体系检得对的问题。对食品检验检测机构应当实行严格的质量控制。一要按照检验检测机构计量认证和GB／T《检测和校准实验室能力的通用要求》（等同采用ISO 17025）规定，进行检验检测机构资质审查和市场准入把关；二要在检验检测机构检验检测操作过程中，推行比对测试、盲样测试等方法，对检验检测机构进行过程质量控制，保证食品检测数据的准确可靠。

七、浙江省食品安全检验检测体系建设的难点

（一）食品企业自检激励惩罚系统建设

深度访谈和专家座谈的结果表明，浙江省食品企业出厂产品自检验率较低的一个很重要的原因是产品检验检测成本较高、守法成本高于违法成本，导致了企业自检的动力和能力明显不足。为了实现从源头上控制食品安全，很有必要建立和完善企业自检的激励惩罚系统，增强企业自检的动力和能力，构建一种“他要我检”转变为“我要他检”的机制。欧美发达国家食品安全监管的实践证明，企业自检的动力和能力，是从源头上把好食品安全关的重要前提。因此，必须强化企业自检的激励惩罚系统，以确保浙江省食品安全检验检测体系的高效运行。借鉴美国、欧盟和日本等国家的食品安全检验检测体系建设的成功经验，浙江省激励惩罚系统构建可从以下几个方面进行：

（1）采取税收扣除、税收递延、投资抵免、加速折旧、盈亏互抵、特定准备金和财政补贴等财政税收手段，鼓励企业加大自检投资力度，减少企业自检成本，提高企业自检的动力和能力。

（2）加大对企业自检的监管力度和违法的惩处力度，提高企业违法成本，弱化企业违法的动机和动力。

（3）建立健全企业自检年度考核制度和公示制度，将考核结果作为企业名优名牌评选的重要依据，不断完善企业自检的管理机制。

（二）食品检测机构信用评价系统建设

检验检测机构信用评价系统是浙江省食品安全检验检测体系的一个不可缺失的系统，是检验检测体系的一个薄弱环节。它对实现检验检测体系高效运转具有重要意义，信用评价体系建设可以从以下几方面入手：

（1）由专家委员会研究制定浙江省食品安全检验检测机构的信用评价指标体系和评价指标的权重体系。

（2）采集信用评价指标的相关数据。

（3）由专家委员会对检验检测机构的信用等级进行年度测评。

（4）由监管部门统一发布检验检测机构的信用等级，予以公示。

（三）政府食品检测监管部门责任追究系统建设

深度访谈和专家会议的结果表明，政府食品检验检测监管部门的责任追究系统不健全和不完善，是引起监管部门对食品安全检验检测机构监管缺失以及食品安全检验检测机构检验检测行为失范、检验结果失真的重要原因。基于浙江省食品安全检验检测监管部门的责任追究系统不完善和不健全的客观事实，建议省委、省政府加强责任追究系统的建设，建立责任追究的长效机制。

1．研究制定《浙江省食品检测监管部门责任追究办法》

运用法治手段强化监管部门的责任意识，明确食品安全检验检测各个监管部门的责任内容和范围，确立科学的责任追究方法，严格责任追究的程序，优化责任追究的法治环境。

2．健全食品安全检验检测监管责任追究的长效机制

浙江省食品安全委员会与卫生、质监、农业、食品药品、工商等各个监管部门签订刚性的食品安全监管责任状中要有检验检测监管责任追究的内容，监管部门与相关工作人员签订责任状，实行一级抓一级、下级对上级、个人对部门负责，把浙江省食品安全检验检测监管责任切实落实到具体的监管部门和个人，真正建立起食品安全检验检测监管的长效机制。

3．强化食品安全检验检测的引咎辞职和责令辞职机制

引咎辞职、责令辞职是我国人事管理制度的重要组成部分，也是提高浙江省食品安全检验检测监管水平和效率的重要手段。近年来我国“红心鸭蛋”、“敌敌畏火腿”、“陈化粮”、“龙口粉丝”等食品安全恶性事件频频发生，但监管部门领导和个人引咎辞职、责令辞职十分罕见。原因是多方面的，但引咎辞职、责令辞职具体适用标准、方法和程序等制度要素的自由裁量权过大，在现实中缺乏可操作性是重要因素。浙江省可以充分借鉴国外经验，结合本省实际情况，细化引咎辞职、责令辞职的具体适用标准、方法和程序，堵塞制度的漏洞，增强制度的刚性约束，减少自由裁量权，从制度层面有效地解决引咎辞职、责令辞职难以落实的“老大难”问题，强化食品安全检验检测的引咎辞职和责令辞职机制，不断完善食品安全检验检测监管的责任追究系统。

八、浙江省食品安全检验检测体系建设的配套措施

（一）完善食品安全检验检测的法规政策体系

法规政策保障的目的是为了使食品安全检验检测在公平、公正、合法的基础上进行，对违法者是一种约束，对守法者是一种鼓励和保护。为了保障和促进浙江省食品安全检验检测体系建设，浙江省应在修订部分现行法规政策的同时，尽快研究制定若干新的食品安全检验检测地方性法规、规章、规范性文件：《浙江省食品安全检验检测体系建设规划》；《浙江省食品安全检验检测资源整合办法》；《浙江省食品安全检验检测收费管理办法》；《浙江省食品安全检验检测信息发布和管理办法》；《促进浙江省食品安全检验检测社会中介机构发展条例》等。

（二）健全食品安全检验检测的技术标准体系

1．梳理现行食品标准，理顺标准体系

由质监部门牵头，卫生、农业、工商、经贸、检验检疫、食品药品监管等有关部门共同努力，组织开展对现行食品安全国家标准、行业标准、地方标准的清理，通过梳理，解决、应对标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题；对已备案的食品企业产品标准进行清理，凡与国家法律法规、强制性标准要求相矛盾，或低于国家强制性标准要求的企业产品标准一律取消备案。在全省开展食品安全质量检验检测的机构中统一检测标准，规范检验检测方法。

2．汇总覆盖整个供应链的食品安全标准体系

汇总覆盖整个供应链的食品安全标准体系，包括食品安全通用标准与食品安全专用标准、重要的食品安全限量标准、食品检验检疫与检测方法标准、重要的食品安全控制标准、食品市场流通安全标准等，在政务网站上公开，方便检验检测机构、企业、公众查询。

3．加强食品安全技术标准科研工作

加强食品安全技术标准的基础性研究和风险评估等科学方法的研究，提高标准的科学性。

4．加强对国外先进标准的跟踪和转化研究

加强对国际食品法典委员会、国际标准化组织食品标准化技术委员会等国际标准化组织发布的食品安全标准的研究，尽快转化为我国或者浙江省的标准；同时，积极引导企业实质性地参与国际标准化活动，鼓励食品生产加工企业大力推行和使用采标标志，提高浙江省食品标准的总体水平。

（三）加强食品安全检验检测的技术科学研究

浙江省在食品安全检验检测的技术科学研究方面应当走在全国前列，从食品安全存在的关键问题和入世后面临的挑战入手，通过深入的调查论证，明确浙江省食品安全检验检测的技术科学研究重点，逐步增加对检验检测技术科学研究的财政投入，重点解决食品安全中的关键检测、控制和监控技术。近期要加快农药残留检验检测技术、兽药残留检测技术、重要有机污染物的痕量与超痕量检测技术、生物毒素和中毒控制常见毒物检测技术等关键技术的科技攻关，建立符合浙江省实际的食品安全技术科学支撑体系。

（四）促进食品安全检验检测的人才队伍建设

随着社会进步和时代发展，检验检测方法不断更新，检测设备不断推陈出新，检验检测工作对检测人员的业务素质和知识水平提出了更高要求。为保证食品安全检验检测结果的有效性和可靠性，需要造就一批精干、高效、懂业务、懂法律的质检队伍。

（1）建立和完善食品安全检验检测专业资格考试与认证制度，提高准入门槛。

（2）完善教育培训体系，对上岗人员进行定期的全方位培训，如法律法规、质量意识、检测技术和管理知识水平培训等。

（3）县级检验检测机构要加强对食品企业，尤其是农产品生产基地、批发市场、农贸市场、超市、农产品配送中心和农产品加工企业、畜产品定点屠宰企业质量检验检测人员的在岗培训，不断提高他们的业务素质和检测水平。

（4）在我省高等院校设立食品检验检测本科生专业，增设食品检验检测、食品安全风险评估硕士点和博士点，将食品（农产品）安全、食品（农产品）安全检验检测、食品安全风险评估作为一个重要的学科和研究方向，以适应市场经济和社会发展对食品安全检验检测高级专业人才的需求。

（五）强化食品安全检验检测信息的综合利用

1．完善食品检验检测信息数据库

具体包括检验检测机构数据库、食品标准数据库、食品生产加工企业数据库、检测结果数据库、食品安全动态数据库和食品检验检测法规政策数据库等。

2．指导各级地方政府加快食品安全信息网站建设

实行食品经营主体准入“网上注册”，食品经营主体信用监管“网上分类”，食品举报投诉“网上调处”，食品违法案件处罚“网上公示”，乡村“放心店”实行“网上挂牌”。

3．扩大食品安全检验检测信息宣传

充分利用互联网、广播、电视和报纸等媒介向社会公众提供免费食品安全检验检测信息。

九、主要结论与政策建议

（一）主要结论

（1）确立了浙江省食品安全检验检测体系建设的指导思想。

（2）确定了浙江省食品安全检验检测体系的系统设计原则，即整体性、层次性、结构性和开放性。

（3）制定了浙江省食品安全检验检测体系的建设目标。通过12年时间的持续努力，建立能够满足浙江省“从农田到餐桌”食品安全的监管需要，检验检测总体能力达到国际先进水平的食品安全检验检测体系。

（4）明确了浙江省食品安全检验检测体系建设的系统框架，包括检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统、激励惩罚系统、信用评价系统、责任追究系统和资金保障系统等七个系统的建设。

（5）研究了浙江省食品安全检验检测体系建设的两个突破点、三个重点和三个难点。

（6）制定了浙江省食品安全检验检测体系建设的配套保障措施。

（二）政策建议

（1）食品安全检验检测体系建设是一项复杂的系统工程，需要用系统论和系统工程理论指导这项工作，既要加强检验检测机构系统、网络信息系统、控制系统三大物理支撑系统的建设，又要重视企业自检激励惩罚系统、检验检测机构信用评价系统、检验检测监管部门责任追究系统三大管理支撑系统的建设，同时法规政策、技术标准、科学研究和人才队伍建设等配套保障措施必须及时跟进。建议出台《浙江省食品安全检验检测体系建设规划》等相关配套政策，来指导这项工作。

（2）强化浙江省食品安全委员会的相关职能，扎扎实实地推进浙江省食品安全检验检测体系建设。

（3）食品安全检验检测资源整合过程是既得利益再分配、再调整的过程，将会触动某些部门的利益，可能会有较大的阻力，建议出台《浙江省食品安全检验检测资源整合办法》指导规范这项工作。

（4）强化对食品安全检验检测的财政投入力度，保证每年财政经费增长高于财政总支出的增长。

（5）在我省高等院校设立食品检验检测本科专业，增设食品检验检测、食品安全风险评估硕士点和博士点，将食品检验检测和食品安全风险评估作为一个重要的学科和研究方向予以重点资助。

（6）设立《浙江省食品安全监管体系研究》课题组，对食品安全相关问题进行深入研究，为建立健全浙江省食品安全监管体系提供理论与对策措施。