“生态长兴”实践中的整体性治理机制

四、“生态长兴”实践中的整体性治理机制

自长兴县县委、县政府提出建设山水园林型现代化新兴城市的目标后，十年巨变，在经济社会发展中，走出了一条人与自然和谐发展的县域样本。在“全国百强县”的榜单上，从2002年的第107位升至2005年的第56位，到2009年长兴县继续跃升至第46位。狠抓县级政府运行机制的创新，积极建设生态型政府，是长兴县成功的保障。

浙江省的市场经济发展水平处于全国领先水平，市场体系的发育以及市场秩序的扩展，非政府组织和公民社会的壮大，社会资源的日益丰富给整个社会结构和社会治理模式带来了前所未有的挑战。这种挑战既体现在政府行政管理模式难以适应市场经济运作逻辑与和谐社会秩序维系的新机理上，也体现在政治体制对行政体制改革的内在制约。开明、务实的地方政府及其与民间市场主体所形成的默契合作关系，是浙江市场化改革一直得以走在全国前列并能保持持续快速发展的决定性因素之一。^[67]这种互动合作关系使得地方政府能够根据市场体系的发育和市场秩序扩展的内在要求，及时地调整自己的角色定位，创新政府管理模式，从而为最大限度地挖掘和释放民间充沛的创造性活力，发挥民间市场主体在诱致性制度变迁中的作用，建构了最为宽松的政治和政策空间。^[68]

基于上述认识，本文设计了“整体性治理模型中生态型政府的运行机制”（如图6）来阐述生态长兴在政府运行机制中的创新之处，以及如何在一定程度上体现了整体性治理理论。“整体性”的理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化”，即政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围，而“整体性”是要求目标和手段之间相互增强。该模型图表述的是在政策问题日益复杂情况下，地方政府为提升政策执行效果，必须与民间社会通过集成模型建立制度联结，在政策的引导下，通过双向资源整合和协调联动，形成动态平衡，最终提高政府公共服务的绩效，同时将指标体系、信息系统和建立模型三方面作为评价绩效的的框架。

生态长兴在政府运行机制上的创新体现了整体性治理理论的本质要求，表现在：

一是“整体性”治理理论要求合作的跨界性，而跨界又有多种表现形式：同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间、政府工作人员和普通群众之间。长兴县县委、县政府通过整体规划、领导体制、政策引导、行政监督和资源整合五方面的创新，处处体现了整体性治理理论的内在要求。特别是行政监督和资源整合两方面，行政监督的多元整合，不仅在监督的主体上呈现多元化，而且在监督的方式上也是多元组合，呈现网络化结构。正如美国国家绩效评价委员会在报告中提出的，要力求建立“一个完全不同的政府，一个真正为顾客——公众负责的政府”。^[69]为此，协调整合效能评级体系，以可持续发展为轴心，以民众本位为根本，以现代政府职能为基础，充分发挥效能评价的整体功能，使“目标—手段”真正加强。

图8.6　整体性治理模型中生态型政府的运行机制

以“监督网络—组织网络—评估网络”三合一为代表的行政效能系统体系，长兴县有着自己的优势和特色，主要表现为：第一，在创新工作机制方面，探索建立效能监察指数，建立“效能监督卡”，实施岗位责任制、首问责任制等配套制度，“重于点且重于面”，从面上讲，呈现整体性和联动性，使各个环节的监督、预报、评价体系很好的落实。同时，对处在不同治理层次和功能的管理者和专业人员之间培养了一种共同的文化、共享的知识和经历。第二，在发挥民众对政府监督及工作透明度方面，完善了代表性民意表达机制、舆论性民意表达机制和广泛性民意表达机制。这三种机制从主体上说是层层推进的，有利于整体上的协调和监督，切实发挥监督的作用，有利于可持续发展。这与“整体性”理论所强调的协调互动和可持续在本质上是一致的。

二是“整体性”治理理论要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。它着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，碎片化导致分散化，导致部门机构的协调困难。“大部门制”是适应这种情况，重新整合的一个中心要素。为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合运作是必要的。整体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。长兴县各乡镇，从实际出发调整内设机构，整合重组原有内设机构。建制乡内设机构统一为四个，建制镇内设机构统一为五个。这么一来不仅节约了成本，同时整个乡镇机构更具灵活性和回应性，加强了整合，决策和执行系统制度更为简洁和协调。

与在英国整体性理论着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的整体性治理则着眼于政府与社会各类组织的联手（主要通过政府外包的方式）。长兴县在利用市场机制整合社会组织和公民个人资源上，可以分为三方面：一是以农村创卫工程为代表的将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合；二是以区域供水为代表的在一些功能内部进行整合，也可以在少数和许多功能之间进行整合；三是以农村劳动力转移为代表的在公共部门内部进行，也可以在政府部门与志愿组织或公民个人之间进行整合。

三是“整体性”治理理论要求治理的重点在于服务，治理的内容为综合运用各种行政手段，治理的方法为注重结果到结果。

首先，长兴县政府强调县级政府工作应由侧重管理转变到更加注重服务，为建设生态型政府在管理方式创新上提出了新思路。作为基层政权组织，县级政府的工作重点在农村，直接面对农业和农民的需求，长兴县委县政府把主要职能和精力切实转变到为发展生产服务、为基层和企业服务、为人民群众服务上来。相应地，管理方式创新的重点也必须转到如何更好地服务上来，尤其是转到更好地为农村弱势群体和贫困人口服务上来。

其次，长兴县政府由过去直接的、微观的、纵向的、用单一行政手段指挥命令为主，向间接地、横向协调的，综合运用行政、法律和经济手段为主转变。在垂直的等级制中，穿插横向的合作，形成网络化整体协调运作。在管理方式创新中综合运用政府购买、合作、委托经营等手段，提高公共服务供给水平。同时，改变“持家”管理方式将目标盯在财政收入的局限，将培育农村市场和社会组织自我发展能力作为一项重要工作，更加注重管理方式创新，并将服务理念落实在新方式中。

再次，从结果到结果的方法确保项目小组着重整个过程，而不人为地去划分现存机构的边界。即评价政府绩效不是看它投入了多少资源、做了多少工作，而是要看它是否提高了本县的社会生产力和综合竞争力，看它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业和公众的需求，“看看人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意”，这是对政府服务最具权威性和决定性的价值评判。同样，治理方式的创新也必须在最终结果上体现出为公民服务和保障公民利益。也就是说，只要是有助于改善民生，提高人民生活水平和社会发展水平的方式都应该为我所用。

要建立地方政府与民间社会基于整体性治理的相互依存联结，除了强调地方政府本身的治理能力，另一方面则侧重民间社会的合作需求功能，唯有同时兼备治理能力和治理需求才能具备可治理性。^[70]图5中，以社会资源为代表的民间社会与政府的合作需求在“整体性”治理理论中有三大体现：信任、网络和制度。三者相辅相成缺一不可，整体性治理网络中的内部责任性不能完全由一系列制度条款组成，因为网络的成功至少会部分地依赖信任关系。尤为是在处于制度建设不够完善的地方政府中，比如长兴县，当地政府的服务外包、与民间社会合作时大部分是在信任的基础上的。离开信任，合作成员就不愿意共享资源，这样就会影响他们之间的协调。反过来讲，有着高度信任关系的合作也会降低组织内部的交流成本（如表4）。

表8.4　高度信任关系的价值

希克斯在指出整体性治理概念框架和目标后，涉及了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。信任是一种代理关系，在这一关系中，委托人以将自身的利益建立在风险之上的方式行动。^[71]

图6中关于公共服务绩效的评价体系包括：指标体系、信息系统和建立模型三部分。建立指标体系就是对获得的信息经过定量化得研究，建立包括生态、经济和科技进步在内的综合模型，为政府管理者提供不同管理选择的未来情景分析。在综合评价中，评价指标必须具有可查性、可比性和定量化。在不同的评价体系中，指标体系也应不同。整体性治理立足的基础是信息系统的建立和完善，没有高度发展的电子网络，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向公众提供整合性的公共服务，当然，公众也可以在网络平台上评价政府提供公共服务的绩效。建立模型，必须保证在不同尺度上收集到的数据具有整合性，这样才能保证大尺度模型可以采用小尺度的局域性数据。同时公共服务评价根据目标不同，有多种形式。如环境影响评价，主要集中在生态行为或人类活动对环境的影响，如公路建设等；行政决策评价，集中在某项管理的决策对该项事物的影响。评价目标必须是可以定量化的。

综上所述，生态长兴政府运行机制的创新，是立足于该县实际情况，以整体性的规划，合理的领导体制，整合当地各种资源，充分发挥政府、社会组织、公民三方面力量共同推进的。可以说，它的创新是市场体系的发育以及社会利益的分化所催生的大量自主性不断增强的各种社会组织和公民推动的，但在政府创新实践的过程中，政府都处于主导性的地位，不仅是其在政治和行政上所处的强势地位，还包括其掌控的体制内资源，都使它能够有效地操控整个创新实践过程。因为长兴县委、县政府开明务实的态度，尊重社会多元主体的利益，为他们发挥自身在地方公共事务治理中的作用提供一定的舞台，就可能将各种体制外资源有效地整合到地方公共事务的治理过程中来，使之服务于地方政府的行政意图。就此而言，生态长兴创新实践的实质，就是政府在传统治理模式面临严峻挑战的背景下，力图通过创新政府运行机制，增强公共管理的民主参与机制，把各种新生的体制外资源纳入国家治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术有机地统一起来，以切实提高社会治理的有效性努力。

经过对长兴县的考察分析比较，我们不难发现生态长兴政府运行机制中很大部分内容都体现了西方“整体性”治理的本质要求，这无疑是让人惊喜的，作为前沿的“整体性”治理是一个理想，也会成为一个现实，将理想与现实画上等号，需要思索，需要实践。创新地方政府运行机制，就是不断地找寻一条适合中国国情、长兴县县情的“整体性”治理模式。

【注释】

[1]马克斯•韦伯：《经济与社会》上卷，商务印书馆1997年版，第248页。

[2]参见阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年版，第154-158页。

[3]Jay M. hafritz，A1bet C. Hyde：C1assics of Pub1ic Adminis-tration，2nd，The Dorsey Press，Chicago，1987，P.325.

[4]戴维•奥斯本、特德•盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第12-13页。

[5]B. Guy Peters，The Future of Goveming：Four Emerging Mode1，Kansas：University Press of Kansas，1996，P19.

[6]朱国云：《组织理论：历史与流变》，南京大学出版社1997年版，第249-253页。

[7]袁瑞军：《官僚自主性及其矫治》，《经济社会体制比较》1999年第6期。

[8]Niskanen，Wi11iam，Bureaucracy and RePresentative Government. Chicago：A1dine-Atherton.1971.

[9]珍妮特•登哈特、罗伯特•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学2004年版，第42页。

[10]珍妮特•登哈特、罗伯特•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学2004年版，第41页。

[11]Perri6. Holistic Government. London：Demos，1997；Governing in the round：strategies for Holistic Government. London：demos；1999；Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda. New York：Pa1grave，2002。

[12]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》《中国行政管理》2008年第10期。

[13][挪]Tom Christensen：《后新公共管理改革———作为一种新趋势的整体政府》，《中国行政管理》2006年第9期。

[14]佩里•希克斯、戴安娜•利特、金伯利•舒尔茨、加里•斯多克，迈向整体性治理：新的改革议程，帕尔格雷夫出版社，2002，第9页。

[15]ChristoPher Po11it：Joined-uPGovernment：aSurvey. Po1itica1StudiesReview，Jan2003，Vo.11Issue1，PP.34-49.

[16]曾维和：《“整体政府”———西方政府改革的新趋向》，《学术界》2008年第3期。

[17]曾维和：《西方“整体政府”改革：理论、实践及启示》，《公共管理学报》2008年第4期。

[18]周志忍：《整体政府与跨部门协同》，《中国行政管理》2008年第9期。

[19]Patrick Dun1eavy. New Pub1ic Management is Dead-Long Live the Digita1 Era Governance. Journa1of Pub1ic Administration Research and Theory，2006（3）：467-494.

[20]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》《中国行政管理》2008年第10期。

[21]Perri6.Towards Ho1isti Governance：The New Reform Agenda.NewYork：Pa1grave，2002，P48.并参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》《中国行政管理》2008年第10期。

[22]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。引文作者略有删改。

[23]Perri6.Towards Ho1istic Governance：The New Reform Agenda. New York：Pa1-grave，2001，PP129-139.

[24]Perri6.Towards Ho1istic Governance：The New Reform Agenda New York：Pa1-grave，2002，P31.

[25]参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

[26]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》《中国行政管理》2008年第10期。

[27]Patrick Dun1eavy. Digita1Era Governance：ITCorPorations，the State，and E-Government. Oxford University Press，2006.P227.

[28]台湾学者彭锦鹏也认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论，见彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛（中国台湾）》，2005年第23期。

[29]U.K. CabinetOffice，“Wiring It UP：Whiteha11’sManagementof Crosscutting Po1-icies and Services”（London：U.K. Performance and Innovation Unit，December 2000），P. 3.

[30] Lester Sa1amon，“The New Governance and the Too1s of Pub1ic Action：An Introduction，”in The Too1s of Government：A Guide to the New Governance，edited by Lester Sa1amon（Oxford University Press，2002），P.3.

[31]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》《中国行政管理》2008年第10期。

[32]欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。.

[33]莱斯勒•萨拉蒙提供了一份综合性调查结果，调查针对的是那些用于催化第三方服务运行的工具，包括萨拉蒙编撰的许多财政专用工具，参见The Too1s of Government：A Guide to the New Governance（Oxford University Press，2002）

[34]Patrick Dun1eavy. New Pub1ic Management is Dead——Long Live the Digita1Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory，2006（3）：P.467.

[35]彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》（中国台湾），2005年第23期。

[36]拉塞尔•M•林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第4-5页。

[37]拉塞尔•M•林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第80页。

[38]拉塞尔•M•林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第49页。

[39]史蒂文•科恩、罗纳德•布兰德：《政府全面质量管理》，中国人民大学出版2002年版，第63页。

[40]王莹、马斌：《无缝隙政府理论与政府再造》，《电子科技大学学报》（社科版）2003年第2期。

[41]Vivienne Shue.The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Po1itic，Stanford：Stanford University Press. 1988.

[42]Liebertha1，K.G. Introduction：The Fragmented Authoritarianism mode1and Its Limitation，in Kenneth G.Liebertha1 and David M.Lamton（eds.），Bureaucracy，Po1itics，and Decision Making in Post-Mao China，Berke1ey：University of Ca1ifornia Press. 1992.

[43]参见托马斯•海贝勒，《关于中国模式若干问题的研究》，载于《当代世界与社会主义》，2005年第5期，第9—11页。

[44]李强：《后全能体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期。

[45]戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。

[46]戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。

[47]高小平：《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》2004年第5期。

[48]高小平《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》2004年第5期。

[49]肖显静：《生态政治：面对环境问题的国家抉择》，山西科学技术出版社2003年版，第8页。

[50]高小平《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》2004年第5期。

[51]黄爱宝：《“生态型政府”初探》，《南京社会科学》2006年第1期。

[52]恩格斯：《自然辩证法》，人民出版社1984年版，第304页。

[53]《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1972年版，第603页。

[54]黄爱宝：《“生态型政府”初探》，《南京社会科学》2006年第1期。

[55]里格斯认为影响一个国家行政的最重要的要素是经济要素、社会要素、沟通网络（包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段）、符号系统（社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等）、政治架构。

[56]费雷德•W•里格斯：《行政生态学》，台湾商务印书馆1978年版，第108页。

[57]《长兴县创建省级示范文明城市，迎接市文明办检查工作资料汇编》，长兴县创建办和长兴县文明办主编，2009年5月。

[58]何显明、周建民：《新农村建设中的县级政府角色转型——基于长兴县的个案研究》，《中共浙江省委党校学报》2008年第5期。

[59]《城乡一体化建设实施纲要》，长兴县政府办公室，2005年。

[60]水口等6个乡内设机构统一为4个，即党政人大办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、政法综治办公室。雉城、洪桥等10个镇内设机构统一为5个，即党政人大办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、政法综合办公室、村镇建设办公室。

[61]“就业办公室”是劳动局附属事业单位的下设部门，是本整体性模型中的集成者。资料来源：郁建兴、周建民：《统筹城乡发展与地方政府》，经济科学出版社2006年版，第148页，作者有改动。

[62][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1978年版，第154页。

[63]有些乡镇考核分为共性部分、个性部分和民主评议三块，其中共性部分占30%，个性部分占60%，民主评议占10%。

[64]“四公”，即公开推选、公开决策、公开村务、公开评议事项制度；“四个一”，即每周一集中办公，每月学习一次，每季一次财务公开，每年一次总结评议。

[65]表现为设立季考核奖、驻村岗位奖、年终奖等奖金挂钩考核制，将驻村指导员“七大员”职责分解为做好做实发展经济、推动社会事业、环境建设、宣传培训、维护社会稳定、强化基层组织建设、村情民意的收集等方面的各项村级工作，并通过“每日签到、每周例会、每月汇报”，实行动态考核。

[66]表现为根据五大办公室职责，明确各办公室各项工作的目标、责任，设立目标责任制奖，将工作分解为一般工作和重点工作，分项考核，挂靠奖金，每位干部则根据各自岗位职责，考核工作完成情况。

[67]何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社2008年版。

[68]何显明：《地方政府创新实践的生成机制与运行机理——基于浙江现象的考察》，《中国行政管理》2009年第8期。

[69]财政部财政科学研究所绩效预算课题组：《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社2004年版，第207页。

[70]Kooiman J.（1993）.“Governance and Governabi1ity：Using ComP1exity，Dynamics，and Diversity，”in J. Kooiman（ed.），Modern Governance：New Government-Society Interactions，PP.35-48.Newbury Park，CA：Sage Pub1ications.

[71]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。