“整体性治理”与生态型政府建设

二、“整体性治理”与生态型政府建设

推进经济转型升级，是落实科学发展观，推动发展方式转型在浙江的具体实践，也是浙江步入新的发展阶段之后实现经济社会协调健康发展的必由之路。发展方式的转型，绝不单纯是一个产业结构和产业政策的调整问题，而是涉及到发展理念、发展思路、发展战略的重大变革，涉及到政府角色定位的重塑和政府管理模式及运行机制的创新。

必须看到，在政府主导经济发展战略选择的背景下，以往几十年中国粗放型的增长方式同特定的政府角色定位，以及政府运行模式已经形成了一种相互支撑、相互制约的同生关系。增长压倒一切的发展导向，决定了各级政府的职能定位和行政目标必然具有强烈的经济建设型政府倾向；而由此形成了的特定的政府绩效考核体系，以及政府官员的责任机制和选拔作用体系，反过来又会进一步强化政府追求短期增长绩效的倾向。从可持续发展的角度来讲，经济转型升级的一个重要目标，就是要实现经济发展与生态保护的双赢。显然，如果各级政府依然沿续以往的角色定位，继续运用行政手段，自上而下地推行其追求短期经济增长绩效的政策，是很难实现这一目标的。为此，立足于生态文明的视野，积极转变政府职能定位，创新政府管理模式和运行机制，探索同新型经济发展方式相适应的政府管理体制和运行机制，就成为推动经济转型升级的关键所在。

生态文明是一种超越工业文明弊端，努力追求人与自然和谐和相处的崭新的文明形式。应当看到，局限于现有行政体制，通过设立一个专门的职能部门，以行政干预地方式去制止生态环境的破坏，已经无法有效解决生态环境的治理问题。从世界范围来看，生态文明的建设已经呈现出“政治化”、“全球化”、“内部化”的趋势^[47]。

所谓生态问题的“政治化”，是指生态环境的保护已经从局部性的经济、社会问题上升为全局性的政治问题，由各国的内政问题演变为国际政治问题。随着公众生态意识的不断提高，享有良好的生态环境，已经成为现代基本人权不可缺少的组成部分。1972年通过的《联合国人类环境会议宣言》提出，“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”这些权利包括优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权和环境参与权共。生态环境的问题，由此也成为社会运动和公共决策的核心问题之一。在声势日益浩荡的“绿色政治运动”中，生态政治学也因此应运而生。

所谓生态问题的“全球化”，是指生态问题的治理，已越来越难以局限于一个国家内部，通过一个政府的行政手段得到治理，而是需要世界各国国家的共同行动，需要整合政府、市场和社会的各种资源。

所谓“内部化”，是指生态保护的动力正在由外部压力转为内部机制，即通过有效的政府管理实现“生态公共产品化”，同时通过市场机制实现“生态成本内部化”。总之，生态危机的“全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。”^[48]

生态文明建设这种趋势，已经对世界各国的政府管理体制产生了重大影响。如何适应生态文明发展，创新政府管理模式，实现政府管理理念和运行机制的生态化或绿色化，已经成为政府管理体制演变的重要趋势。20世纪90年代以来，加拿大、美国等西方国家陆续开始了建设“绿色政府”的尝试，加拿大在1990年颁布了《绿色政府计划》，日本也在1995年开始实施《绿色政府运作法案》。正如美国学者A.Hurre11所说的，“全球环境变化和生态环境问题对现有政治经济结构的挑战，向我们提出了世界重新设计与组织的严肃课题……环境问题和生态政治可能正在改变占支配地位的偏好和价值，创造新的思维空间。”^[49]目前，通过立法强制推行政府绿色采购，已经成为欧美发达国家推进生态文明建设的通行做法。许多国家都设立了专门的绿色采购法，并在国际贸易中设置绿色壁垒。欧盟在2004年发布了“政府绿色采购手册”，美国也以联邦法令和总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础。

近些年来，生态文明建设在我国也引起了前所未有的重视。十七大报告第一次把“生态文明”作为全面建设小康社会目标的新要求，强调要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式、消费模式。”1995年国家环保总局提出了创建生态示范区，续而又提出了编制生态县、生态市、生态省的建设规划。到2005年1月，全国已有海南、吉林、黑龙江、浙江、山东、安徽、江苏、福建8个省开展了生态省的建设工作。

在这一背景下，一些学者按照中国的话语习惯，提出了生态型政府建设的问题。应当说，提出生态型政府建设问题，将生态文明的理念内化政府角色的转型之中，是有积极意义的，它同服务型政府、责任型政府、法治型政府等概念一道，共同反应了政府转型面临的重大课题。正如高小平所指出的那样，“以往的行政管理从总体而言，是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但是在政府职能设置和工作实践的整体上是未按照生态规律办事的。从时态上说，以往的行政管理是‘前生态’，在管理形态上属于‘非生态’范畴，甚至在某些环节或某些地方是‘反生态’的管理。”^[50]按照一些学者的概括，所谓生态型政府，就是指致力于追求实现人与自然的自然性和谐的政府，或者说是以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府。^[51]

综合学术界讨论，“生态型政府”至少应当包含以下几个方面的内涵。首先，“生态型政府”的理念表达了政府行为生态优先的价值准则，强调政府行为在价值导向上必然坚持经济效益、社会效益、生态效益的统一。从长远来看，生态效益具有比经济效益和社会效益更优先的价值地位，只有坚持生态环境效益优先的政府，才是具有远大目光的负责任的政府，是真正以人为本的政府。按照马克思主义经典作家的观点，“自然界是人的无机的身体”，“我们连同血、肉和脑都是属于自然界并存在于其中的”^[52]，因此，人类必须实现“同自然的和解”^[53]。实现发展方式的转型，首要的问题，就是政府在主导经济社会发展的过程，必须将生态优先贯穿于政府行为的各个领域、各个环节，进而以政府的生态至上的行为，带动和推动全社会形成生态优先的行为准则。

其次，“生态型政府”意味着生态环境的保护成为政府的核心职能之一。在后工业社会，良好的生态环境已被确立为一种重要的公共物品，政府的重要职责之一，就是通过有效的管理，维持生态平衡、保护生态安全，构建“环境友好型社会”。可以说，“生态管理”是生态型政府建设的中心环节。

再次，“生态型政府”还意味着要借鉴生态系统的平衡原则，建构形成以整体性、协调性为特征的，能够有效整合各种生态治理资源，保证政府能够有效履行生态管理职责的政府运行机制。有效这是生态型政府建设最重要也是最为困难的任务。

一般来说，让政府确立生态优先的价值准则，并切实履行生态管理的职能，是比较容易达致的目标。问题关键在于，政府如何才能切实有效地履行生态管理的职责。这不仅需要有职责定位重塑，更要有治理方式的转型，需要有政府管理方式和运行机制的有铲创新。

包括中国在内的现行政府管理体制，总体上都属于建立在工业文明基础上的官僚（科层）制管理模式。官僚制的管理体制建立在细密化的专业分工基础上，其运作遵循的是大工业生产的流水线作业逻辑，它虽然现代公共事务管理带来了批量化的规模效率，但也因为部门分割、环节分割而造成了组织管理的碎片化及其效率损失。这种管理模式已经无法适应生态管理的需要。首先，传统官僚制分门别类的管理体制，人为地割裂了自然生态系统内在有机联系，其各自为政的管理格局不利于实现维护生态平衡的整体效率。传统的生态管理往往将一个完整的自然生态系统分化为不同的区域，分解为水、土、森、草、海、矿、生物、野生动物等不同部分，并分别将有关管理任务交付给不同层级的政府和不同的政府管理部门，人为地割裂生态因素之间的有机联系，这种管理模式本身恰恰是反生态的。仅以水资源的行政管理为例，我国地表水开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归国家海洋局，大气归国家气象局，水污染防治归国家环保总局，城市和工业用水归建设部门，农林牧渔业供水归农业部和国家林业局，这种“九龙治水”的局面是我国行政体制纵向割裂环境生态整体性的一个缩影。^[54]其次，传统官僚制专业化分工管理模式，将生态保护的政府职责交由一个职能部门来管理，这种部门行政的格局客观上将经济发展与环境生态保护割裂开来，很容易形成“先污染后治理”，以及一边在治理一边在污染的局面。再次，传统官僚制的管理体制按照行政区划来管理生态环境的做法，破坏了生态本身的统一性，造成了地方与地方之间，各自为政，争利避责，甚至以邻为壑的局面。四是传统行政管理体制在管理方式上过分依靠行政审批，容易形成重批轻管，以及形式主义、官僚主义盛行的管理弊端。

总之，传统行政管理体制已经很难适应现代生态管理的全领域化的挑战，如何根据生态文明建设的需要，构建设一种能够充分体现生态系统内在有机联系，体现生态治理的整体效能的生态治理模式，已经成为各国政府面临的重大现实挑战。概括地讲，这种作为生态型政府重要内涵的新型生态治理模式，必须实现生态治理的两大整合和协调：一是政府体系内部不同政府层级、不同部门之间在生态治理的有机整合和协调。一方面，生态管理必须将自然生态系统作为一个完整的有机系统来统筹管理，这就需要探索和建构一种新的管理体制和运行机制，能够将不同的政府部门管理职能有机地统一起来，将生态治理贯穿于政府管理的各个领域、各个环节，以增强生态治理协同性；另一方面，自然生态系统与人类的社会生活系统同样是相互联系、相互影响的有机体系，这就必须按照“人类与自然和解”、人与自然和谐和相处的要求，探索和建构能够实现自然生态系统管理与其他经济社会系统管理整体协调的管理体制和运行机制，打破“部门”生态行政的管理模式，实现政府管理全过程、全领域的生态化。

二是生态治理资源的全面整合。在生态环境问题已经渗透社会生活的各个领域的背景，仅仅指望政府运用其掌握的公共资源，采用自上而下的行政手段，已经远远无法应对生态管理的挑战。为此，就必须创新生态治理模式，建立各种合作机制和协商机制，市场主体、社会组织和公民纳入生态治理过程中来，实现生态治理资源的全方位整合。生态治理的复杂性和艰巨性与行政资源的有限性，是制约政府生态治理成效的一个突出问题。在这种现实挑战面前，寻求体制外资源的支持，已经成为地方政府应对传统治理模式危机的必然选择。如前所述，市场化改革带来的一个重大的社会结构变迁，就是体制外资源的大量涌现，社会各个群体都不同程度地分享了日益分散化的社会资源。这既给传统的以政府为单一中心的治理模式带来了诸多挑战，同时也为政府整合资源，创新治理模式提供了一个相当大的自主性空间。民间市场主体力量的壮大，自主性性格日益增强的各种社会组织的发育和成长，社会大众公民意识和环保意识的显著提升，都为生态治理提供了丰富的体制外资源。这些体制外资源，作为一种现实的力量，已经对地方的公共生活构成了重要的影响。对于地方政府来说，漠视、排斥或压制它们的影响，它们就可能演变为一种异己的反体制力量，就会以各种无形而有效的方式阻碍地方政府对公共事务的治理，并在这一过程中严重削弱地方政府的权威。相反，如果地方政府能够以开明、务实的态度，尊重社会多元主体的利益，为他们发挥自身在地方公共事务治理中的作用提供一定的舞台，就可能将各种体制外资源有效地整合到地方公共事务的治理过程中来，使之服务于地方政府的行政意图。因此，创新政府管理模式，增强公共管理的民主参与机制，把各种新生的体制外资源（市场资源与社会资源）纳入国家治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术有机地统一起来，共同服务于生态治理，形成一种能够有效应对生态治理挑战的开放性的治理结构，是生态型政府建设的重要任务。

在创新生态治理模式上，生态行政学实际上已经为我们提供了有益的启示。行政生态学是借鉴生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。行政生态学强调任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统，行政活动的整个外部境况，包括国家经济发展状况、社会结构及其发展、交通通讯技术水平、文化符号系统、政治制度架构^[55]，以及自然资源、人口规模用结构、民族的历史文化传统等各种因素，都会对行政系统的运作产生复杂而微妙的影响，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系、相互影响、相互作用共同构成了行政生态系统。“行政环境的存在和发展必然向行政系统提出各种不同的需要，构成行政系统的资源输入。行政系统经过加工改造后，以政策、法规等形式输出行政产品，以满足行政环境的需要。”^[56]

行政生态学的代表性人物，美国行政学家里格斯根据社会形态差异，提出了他的行政类型分类理论。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会，每一种社会形态都各有其独特的生态环境。与农业社会相适应的是融合型行政模式（Fused Mode1），在此，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为是混杂一起的，行政组织的专业化水平很低。同时，农业社会的行政权力来自君主，官吏来自特殊阶层，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Mode1），如同白光经过棱柱体的折射后，会衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光一样，现代工业社会有着明确的、细致的分工，因而政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（Prismatic Mode1），在这一阶段，整个社会的发展状况都具有过渡性质，既产生了种现代社会的因素，又保存着诸多传统社会的特征。与此相适应，行政行为虽然已开始从其他社会行为区分开来，但还未完全分化为成独立的运行系统；现代性的专业化机构已经建立，但其运作还受到传统习俗的制约，其情形，类似于光进入棱柱中的折射过程，故称之为“棱柱型”模式。

行政生态学开创了以系统的眼光审视、研究行政现象的先河。在此，行政组织体系是一个由各种行政组织及其行为共同构成的有机体，同时，整个行政体系又同其周遭的环境构成了一个庞大的开放性系统。这样，行政体系的整体效能，不仅取决于行政组织各个单元的效率，以及行政环境各个要素的影响，更重要的是，它在很大程度上取决行政有机体的整体协调状况，以及行政体系与行政生态环境的协调状态。正是在这个意义，生态型政府建设与整体性治理的创新思路不谋而合，其主旨都是要通过创新治理模式，有效地整合分散化、多元化的治理资源，克服政府管理资源难以应对治理危机的挑战；通过创新政府管理体制和运行机制，增强公共管理过程的协调性和管理成效的整体性，克服部门行政带来的效率损失。