“整体性治理”思路的有益启示

（四）“整体性治理”思路的有益启示

从上述分析中我们不难发现，“整体性治理”针对政府管理的碎片化问题，强调政府之间及政府内部各部门之间的协同、整合，其创新主旨与前些年传入中国并产生广泛影响的“无缝隙政府”理论是一致的。所谓“无缝隙组织”，按照拉塞尔•M•林登，指的是“可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说，无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是‘整体的、全盘的’，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。”“和过去四分五裂的官僚机构不同，无缝隙组织让它的顾客感到这个组织有透明度，办事顺畅，毫不费力。在这种组织里，员工行使其全部职责，和最终的用户直接接触。”“通过清除内部障碍、组建职能交叉的团队、为顾客提供一步到位的信息和服务”^[36]。概括地讲，无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务，其目的突破传统的部门界线和功能分割，改变“科层制”管理模式职能分工过细，机构人员各自为阵的局面，因而也称“无界线政府”（Boundaries 1ess Government）。

“无缝隙政府”理论针对的改造对象是传统的官僚组织。众所周知，现代官僚制管理模式的基本特点，是以专业化的职业官员为管理主体，以行政管理的程序化、专业化、规范化为目标，高度重视组织内部的专业化分工，其运作逻辑同工业社会流水线式的大生产相一致，每个部门、岗位就像是流水线的一个节点，分别负责一项功能、一个环节，比较适用于标准化、程式化的公共管理和公共服务。“无缝隙政府”理论倡导通过组织的重新设计，以社会问题或公众需求（而非以内部管理的方便）为中心，将四分五裂的政府权力和职能重新整合起来，来提高政府工作和服务的整体效能。这一理论认为应当抛弃传统组织设计有关“执行同样职能的人应该共事”^[37]的原则，按照“处于同一工作进程中的人应该共事”^[38]的要求对组织进行设计，将人与人之间和机构之间互不协作的关系变为相互积极沟通、通力合作，共同完成同一目标的关系，从而克服官僚制过细的专业化分工所导致的政府职能的四分五裂和职责重叠现象。无缝隙组织以跨职能团队（cross functiona1 teams）代替目前公务员仅在一个职能领域内服务的孤立组织，以通才取代专才作为公务员的角色期待。如果说传统的官僚制政府是一条生产流水线的话，那么，无缝隙政府则更像一支球队，虽然球员有大致的分工，但比较过程中球员却并拘泥于固定的位置，而要根据球场的变化，随机应变，通过相互间动态的合作，实现球队的目标。

官僚制管理模式，是一种典型标准化操作规程（Standard OPerating Procedures）。“公共官僚制度的一个最明显特征就是：具体的工作和规程被标准化，并被组织成一个个正式单位的程度。”^[39]官僚体制为了保持其行为规范性、稳定性，要求公共部门的成员按照标准化规程操作。无缝隙政府理论则主张给予政府成员更多的自主权，让他们更加灵活地对公众的公共服务需要作出直接的回应。“无缝隙政府”一切以顾客为中心。在官僚制下，政府官员受专业化职能分工的限制，习惯于从部门和自身职能的角度考虑问题，对自身角色在整个机构中功能，以及机构的使命缺乏必要的关注，他们关心的只是按部就班地完成整个生产流水线中的某个环节，而不是为顾客提供满意的服务。他们无法对整个服务过程负责。无缝隙政府注重以结果为导向，强调工作人员直接与最终用户接触，尽力为顾客提供各种方便，使购买和使用公共产品和服务的过程尽量简单、快速，以减少顾客在这一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险，从而使顾客成本最小化，提高顾客的满意度。^[40]

无论是“整体性治理”，还是“无缝隙政府”，其合作、协调、整合的管理理念及其倡导的运行机制，都为中国地方治理模式的创新提供了有益的启示。当代中国地方治理存在的一个突出问题，同样也正是政府管理的碎片化问题。众所周知，改革开放以前，中国的政府管理体制虽然总体上讲具有中央高度集权的特点，但党的一元化领导体制下的等级制管理体制，以及鼓励地方自力更生，建立相对独立的经济体系的政策，使中国社会结构呈现出了所谓“蜂窝状结构”（honeycomb-structure）的局面。^[41]各种政府部门、事业单位和企业均各自为阵，形成“大而全、小而全”的自我封闭格局，各种形式的单位组织功能相互协同，除专业功能外均具有政治和行政，甚至社会管理的功能。改革开放以来，为调动地方政府的积极性，中国进行了持续性的放权改革。虽然这一改革在很大程度上有效地激发社会发展的活力，但“蜂窝状结构”问题非但没有有效破解，反而因为错综复杂的利益结构而趋于强化。地区市场封锁、部门权力争夺就是典型的表现。一些西方学者甚至认为，地方自主性的增强以及地方政府自行其事的倾向，已经使中国的权威体系演变成为一种“碎片化的威权政体”（fragmented authoritarianism）。他们认为，虽然执政党和政府在经济、社会生活领域的超强权威仍然确保了中国是一个威权政体，但市场化改革推动的社会转型加剧了中国社会内部的分化，国家权威正受到越来越大的威胁，而这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一场碎裂化的过程。^[42]德国学者托马斯•海贝勒认为中国的政体是一种非同质的（homogenous），分散的或分权的权威主义体制。不同的政策行动者（中央政府、地方政府、军队、新兴的社会阶层与社会组织、公众舆论等）对政治产出都有不同程度的影响，各种政策与政治行动由不同的行动者共同决定。并且中国的政治体是一个多样化的实体，政府与社会相互作用，政府内部在垂直和水平方向上也细分为不同层次与组织，政府是各种组织同社会在不同层次上相互作用，并由内部的紧张和冲突塑造而成的一个整体。^[43]

国家威权的“碎片化”问题近年来也得到了国内学者的积极回应。李强认为，后全能主义与全能主义时期相比，社会结构最大的改变，是单位以及各级政府机构的行为方式发生了变更。这些组织不再以社会控制作为自己的主要职能。随着市场机制的引入以及利益主体多元化的发展，单位以及国家的各级组织愈来愈以追求自身经济利益为导向，而将为社会提供公共产品降到次要甚至从属的地位，从而使用权国家意志在地方越来越难以得到有效的贯彻。^[44]戴长征认为，无论是在计划经济时期还是市场经济阶段，在中国实行的分权都是行政性的，这样的放权和分权过程有着很大的灵活性，它在改革开放之初有效地激发了地方、企业和基层的积极性和自主精神，但灵活性的另一面就是随意性和盲目性。在经济上“财政包干制”和在行政上的“政治承包制”的作用下，部门、地方和基层只要达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的。于是，企业、地方政府逐渐演变成为热衷于追逐“包干外收益”的小共同体，导致国家权威逐步“碎裂化”。^[45]

从理论上说，国家向地方和部门的放权并不必然会导致国家权威的碎片化。但正如戴长征所分析的那样，这需要许多约束性条件：如中央政府始终控制着国家权威的运行方向，国家权威能够制约地方和部门权威的离心倾向和自我扩张的冲动；国家向部门和地方授权的范围和程序要在宪政的框架下依法进行；部门和地方再向次一级的部门和地方授权也要纳入制度化的轨道；国家能够建立一整套对分权后地方和部门的监控机制，避免部门和地方的权力自利和权力私有。^[46]如果说在改革的初期，由于国家依然保持了超强的意识形态整合力，以及在财权、事权、人权上的控制力，尽管权力下放无法避免“一放就乱，一收就死”的命运，但国家仍然能够做到收放自如，保持国家权威的完整性的话；那么，随着中央控制机制的弱化，特别是地方政府在自利性动机的驱使下扩张自主性冲动的不断强化，国家权威“碎片化”的迹象已经相当明显。

政府管理的碎片化问题还因为另一种原因得到了强化。改革开放以来，在管理科学化的价值导向的引导下，科层制的管理模式在我国各级政府管理中得到了普遍推广和强化。事实证明，地方政府特别是基层政府的职能具有“微观综合性”的特点，最适应乡镇工作的往往并不是具有专门知识和技能的专业人员，而是复合型干部。因此，完全按照科层制的管理模式来设置组织机构，建构政府的运行机制，并不一定能够产生管理和服务的规模效应，反而极大地提高了基层政府运作和管理的成本。乡镇基层政府按照机构对应设置的原则设立的“七站八所”之类的诸多机构，效率普遍低下，因而乡镇政府在实际运作过程中，往往不得不打破各个机构的职能分工，围绕中心工作，统一配置人力资源，就足以说明这一点。县级政府作为拥有相对完整的职能、权限和机构的一级政府，其组织机构设置和运行机制，则更充分地体现了官僚制专业化分工模式。其结果是，公众所需要的公共服务的供给，往往被分割为多个部门的职能，群众要办事，就必须按照严格的先后次序，进出每一个部门，经历每一个环节，才能得到最终结果。近些年来，台州玉环和杭州等地在行政服务服务中心建设的基础上，推行“全程办事代理制”，打破不同职能部门之间的壁垒，组建跨职能部门的任务型团队，为顾客提供一步到位的服务，最大限度地减少顾客在接受公共服务过程中金钱、时间、体力、精力的消耗。这种政府创新实践，较为充分地体现了顾客导向和结果导向。

需要指出的是，尽管这些年来根据“一站式服务”理念设计出来，并在各级政府层面得到普遍推广的行政服务中心体制，相比于以往的政府运行模式已经体现出了某种协同化、整合化的改革趋势，但目前，全国大部分地区的行政服务中心，充其量依然只是实现了部门之间的机械整合，如何从体制和运行机制上实现政府部门之间的有机整合，依然是地方治理模式创新的重大现实课题。