摆脱传统人口治理思路

从2013年11月中旬我国宣示实施“单独二孩”政策到两年后“全面二孩”政策出台，可以说是具有里程碑意义的一次改革突破。它终结了代价巨大、古今无二的强制性独生子女政策，但并没有走出将计划生育等同于限制生育的传统人口治理思路。“全面二孩”政策这项具有转折意味的改革意义高于“单独二孩”政策，相比于“单独二孩”，可以说是锦上添花，相对于“一胎化”，则起到了不使人口风险扩大、不让问题雪上加霜的作用。

由于这项阶段性改革错过了我国育龄妇女处于优孕优生年龄区间的战略机遇期，所以对于实现适度生育水平、促进人口可持续平衡发展难以寄予厚望。“全面二孩”政策实际发挥的作用预期很小，并不能迎来想象中的“婴儿潮”，所以中国很难走出“选择性独生子女时代”和“超低生育率陷阱”，难以从根本上遏制少子老龄化、性别失衡和年轻人口亏损等人口危机。

“全面二孩”政策固然意义很大但实际作用不大，因为它错过了改革释放红利的机遇。一言以蔽之，这更多是一次“名义性改革”和“迟到的改革”，它本质上仍然是传统计划生育范畴中以限制生育为宗旨的低生育政策。70后育龄女性虽然有生育二孩愿望，但因高龄怀孕风险大、精力弱、条件差而错失了生育机会，基本上被阻挡在享受政策红利的大门之外。权利的回归不等于机会的回归。

这次生育制度的改革只是拓宽了生育权限却并不一定把握了生育机会，要转化为响应政策的积极生育行动还需要其他三项条件的配合，这就是生理上的生育能力、经济上的生育条件和主观上的生育意愿。生育政策虽然放开了，受益人群看上去比“单独二孩”的要多很多，但真正拥有生育机会并付诸生育行动却是小众人口。

“全面二孩”政策或将遇冷，不仅因为实际受益人群少，而且因为在大背景下中国已经形成了“低生育文化”，掉入了“超低生育陷阱”。“单独二孩”政策普遍遇冷，说明了对生育反弹的忧虑是完全多余的，昭示了中国生育危机的另一面:生育率过低而不是生育率反弹。总和生育率(Total Fertility Rate，简称TFR)是反映人口生育水平的关键指标之一，是指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女在育龄期生育的孩子数。其实，早在2000年第五次全国人口普查(以下简称“五普”)时，我国总和生育率已经低于1.3的超低水平，统计只有1.22;2010年第六次全国人口普查(以下简称“六普”)时进一步下降到1.18;近年数据也在1.5左右。事实胜于雄辩，中国早已跌入了“超低生育率陷阱”，而且是“内生性意愿性低生育率陷阱”而不仅仅是“外生性政策性低生育率陷阱”。因为错过了70后的黄金生育年龄战略机遇期(2000—2015年)，所以“婴儿潮”恐怕是一去不复返了。“人口爆炸”就好像阳光灿烂前的一抹暗云，早已在70年代就散尽。我国总和生育率从1970年的5.81快速下降到1980年的2.24，其实1980年以后“一胎化”政策主推下的快速人口转变是不安全的、代价巨大甚至是得不偿失。

回望15年前，笔者在《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(1980年9月25日)发表20周年之际，曾经在《人口研究》杂志2000年第1期发表《“一胎化”政策的反思》的文章，提出，“需要反思的主要是两点:一是我们考虑到了严格控制人口的必要性，但对严格控制人口的合理程度和可行空间或者说可行性未予足够重视;二是我们过分重视和强调了人口增长的挑战性，却严重忽视了‘过犹不及’的古训，严重低估了迫使生育率快速下降的做法(从政策角度说，即‘一胎化’)同样有着巨大的风险”。结论是，从多角度审视，70年代的“晚、稀、少”人口政策应该是相对科学和贴近实际的。假设1980年中国继续执行70年代“柔性”计划生育的路线，试问此后能改变多少失独家庭的命运?能减少多少的人口风险和社会代价?又能给国家增加多少充满希望的年轻人口力量的储备?

在理论上，“全面二孩”政策作为一项被民意和国情推着走的“被动式改革”有“亡羊补牢”之功，然而“羊”跑了十分之一还是十分之九，其“补牢”效果必有云泥之别。是否错过“改革时机”，由此也可佐证。笔者认为，鉴于中国已经掉入意愿生育率较低、实际生育率更低的“内生性低生育陷阱”的判断，估计“全面二孩”政策和“单独二孩”政策一样会遭遇遇冷的尴尬。新浪网2015年11月对网民的调查发现，近65%的网民表示不会要二胎，似乎露出了些许端倪。根据有关调研，我国人口的生育意愿已经发生很大的改变，平均期望子女数大概在1.6—1.8之间。在同样的生育权限下，意愿生育率要转变成实际生育率即生育行动决策需要考量生育愿望、生育能力和生育条件三大因素。虽然全面放开二孩之后，大量的非独家庭获得了生育二孩的权限，也有生育二孩的愿望，但考虑到生育能力和生育条件，多数人会被迫放弃生育二孩的权利。具体看，70后女性虽然有生育愿望，但受到生育能力和生育条件的双重制约，真正付诸生育行动的将是一个为数不多的“小小众人口”，对总和生育率的推动十分有限，笔者预计今后两年总和生育率不会超过1.4，甚至继续低迷于1.3以下。80后女性的婚姻状况多数是双独或者单独，生育愿望弱于70后，非独是极少数。事实证明，“单独二孩”遇冷也说明了真正想要二孩的同样是“小小众人口”。开始进入恋爱婚姻的90后生育愿望更弱，生育率更低。这么看来，“全面二孩”政策同样会遇冷，只是看上去很美。这是低生育陷阱理论和生育行动决策理论都能够解释的。

事实正是如此。根据国家统计局2016年1月19日公布的数据，2015年出生人口总数为1655万人，比2014年减少32万人。2014年1月开始，全国“单独二孩”政策落地，预计2015年政策效应将释放，估计年出生人口会增加到1700万人甚至1800万人。但出乎意料的是，2015年出生人口不升反降。主要原因:一是育龄高峰期的女性数量在持续减少，根据2010年“六普”数据，2010—2020年我国22—29岁生育旺盛期女性将减少42%;二是适龄女性的生育意愿在降低。由此可见，中国已经出现严重的低生育危机。

人口发展具有长周期性和强惯性，船大要早掉头，中国应该未雨绸缪，通过制定《国家人口振兴计划》，全面鼓励生育，以繁荣和优化人口为第一要务和百年战略。改革是最大的红利，创造“婴儿潮”等于创造生生不息的新人口红利。进一步深化人口生育政策的改革必须只争朝夕，时不我待!人口生育改革的着力点是预防风险的积聚放大、消解难题的“雪上加霜”、遏制生育的独子化和人口的少子化以及老龄化。为此，要坚定不移地确立人口治理的四个价值取向:

首先是弱权力—强权利的价值取向。要正确处理公权力和私权利的关系，私权利神圣不可侵犯，公权力必须保护私权利，确立政策不得践踏权利的红线、底线，生育权乃天赋人权、自由人权、基本人权，应该成为国家共识，保护生命、尊重人权、家国和谐、持续发展、造福人民也应当是“国家共识”题中应有之义。及早、彻底还权于民，明确用“家庭自主的孕育计划”来替代“社会强制的孕育计划”。

其次是薄功利—厚福利的价值取向。要树立科学积极的人口观和生育观，人口是生态、资源和力量，生育是动力、希望和幸福，摒弃将人口数字化、工具化、分母化和“妖魔化”的错误认识，采取强有力的家庭福利政策为人口新政落地保驾护航，让孕育新生命成为人人有责、家家向往的“甜蜜事业”和“美好生活”。为此，需要向解决低生育陷阱困扰的发达国家学习生育政策福利化的做法，既要为弱势群体和困难家庭雪中送炭，也要为优势群体和优等家庭锦上添花。

再次是轻总量—重结构的价值取向。人口数量是人口问题的表象，人口结构是人口问题的内核。传统人口观线性单面消极地看待人口增长对于资源环境的压力和挑战，却忽视了内涵在其中的动力和机遇，忽视了科技进步的威力，也忽视了绿色的思维方式、生产方式、消费方式和生活方式可以改变人类人口的欲望表达和人口的力量性质——从反生态到亲生态可以重建天人和谐的关系。人口结构决定人口的关系、功能和力量。真正意义上的人口问题都需要从结构—功能的视角进行考量。

第四是去控制—求发展的价值取向。人口是社会生活的主体，是社会生存的基础，也是社会发展的动力。这一人口公理是我们治理人口问题的基本出发点和归宿点。一味控制人口出生的做法只会扭曲人口结构，导致人口生态失衡。只有优化人口发展才能调节和完善人口的性别年龄结构，焕发其生机和活力。中国需要用优化人口发展的加法和乘法来替代控制人口出生的减法和除法，用鼓励生育来发展人口，为中华民族的伟大复兴提供可持续的人口力量和人口动力。