治理机制的缺失

(一)市场交易机制缺失

一是产权交易机制尚未建立。节能量、碳排放权、排污权、水权交易等制度尚不健全,甚至缺失,市场配置资源的决定性作用难以发挥。

二是有效竞争机制尚未建立。石油、天然气、电力等行业垄断经营,销售电价有效竞争机制尚未建立,如发电企业和用户之间市场交易有限,节能高效环保机组不能充分利用,弃水、弃风、弃光现象时有发生,个别地区窝电和缺电并存。

(二)资源价格机制尚不健全

价格是市场配置资源的基础,资源是人类社会赖以生存的重要物质基础,资源价格的形成机制对于合理调节自然资源的分配和使用起着至关重要的作用。

自然资源及其产品价格不合理。中国大多数资源人均占有量远低于世界平均水平,其价格却低于国际一般水平,未能反映出我国自然资源的稀缺性市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益、生产安全成本等。自然资源及其产品价格偏低,无法在自然资源的开发和利用过程中发挥杠杆作用,导致一些地方政府为了快速发展和政绩工程,往往会以低价的自然资源去吸引投资;企业赚取更多的利润,过多依赖高耗能产业,加速资源的消耗;高耗能产业伴随着高排放、高污染,加剧了环境污染和生态破坏,不利于资源利用效率提高和节约使用,不利于环境保护和生态保育。同时,自然资源及其产品价格偏低加大了产业结构调整的阻力,使风力发电和太阳能发电等清洁能源以及新兴产业发展成本显得相对过高,不利于节能减排技术的创新。

自然资源及其产品价格关系没有理顺。中国资源性产品之间的比价关系不合理,上下游之间传导不畅,煤炭和电力、天然气的上下游、原油和成品油价格的比价还不合理,特别是煤炭价格和电力价格之间冲突和矛盾长期积累,天然气出厂价格与可替代能源价格相比偏低,各地纷纷进行煤改气、油改气,争上以天然气为原料的加工项目,导致部分地区天然气供求矛盾突出。电力成本与销售电价脱节、输配电价与上网电价脱节,造成能源结构优化调整的难度大,制约了产业结构优化。

市场化定价机制尚未完全形成。中国石油、电、水、气等资源仍以政府定价为主。政府对资源价格管制过多,一些本可以由市场决定的资源价格,政府仍实行价格管制,一些需要政府监管的领域则显得监管不足。在能源资源领域,由于能源垄断经营体制和监管机制机构自身不足的影响,政府对一些能源领域价格缺乏透明的成本。

(三)生态补偿制度缺位

1.生态补偿力度薄弱

一是补偿范围偏窄。现有生态补偿的合理与否主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域,流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段,耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。

二是补偿标准不合理。补偿标准直接关系到生态补偿和生态建设的成败。由于生态环境价值评估技术不成熟等,很多补偿标准缺乏客观性,存在保护成本高、补偿标准低的现象。补偿标准在一定的期限内固定不变,没有根据经济发展、居民收入水平的提高、生态保护成本变化而适时调整。如随着牛羊肉价格上涨,草畜平衡补助不足以弥补生产成本增加和牲畜减少所造成的经济损失。另外,有的领域补偿标准一刀切,没有因地制宜,不适应不同生态区域的实际情况。

三是补偿资金来源渠道和补偿方式单一。生态补偿以中央政府对地方政府的纵向补偿为主,资金主要来源于中央政府财政转移支付,地方政府、企事业单位补偿投入等明显不足。生态环境损害保险、NGO参与补偿、社会捐赠、生态补偿公益金等社会补偿模式严重缺失,市场化补偿模式尚在探索中,地区间生态补偿制度尚未建立。除资金补助外,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。

四是生态补偿政策不持续。中国生态补偿多以项目工程的形式进行,如退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南熔岩地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等生态建设工程,补偿资金既包括相关的建设资金,也包括对于生态保护过程中承受经济损失的居民的补偿。而且不同的项目往往都有补偿期限,在补偿期限内,居民由于可以得到补偿会限制自己的行为。但当补偿期过了之后,如若当地仍保持传统的经济发展模式,有的居民为了生计会再次对生态环境进行破坏。

五是补偿资金支付和管理办法不完善。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放,有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。另外,生态建设、环境综合治理和生态补偿资金的关系尚未理清。

2.生态补偿配套基础性制度缺位

一是产权制度不健全。中国自然资源产权制度不健全,所有权、使用权、管理权三权关系尚未理顺,而明确生态补偿主体、对象及其服务价值,必须以界定产权为前提,产权不够明晰制约生态补偿机制的建立。例如,集体林权制度改革需提高发证率和到户率;全国还有近1/4草原未承包,机动草原面积过大,南方草地和半农半牧区草原权属不明晰,草原与林地权属存在较多争议。

二是全国生态功能区划和功能定位并不同步。部分省级主体功能区规划尚未发布,导致生态环境功能区规划也迟迟不能发布,省级生态功能区划和功能定位尚未全部进行,生态补偿的基础不明确。

三是基础工作和技术支撑不到位。中国生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后,有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识,缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。生态环境的监测还存在一些盲区,重点生态领域的监测评估分散在各个部门,而各部门各自为政,信息尚未实现共享,不能满足实际工作的需要。

3.生态补偿相关政策法规建设滞后

一是没有生态补偿的专门立法。中国在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域积极探索建立生态补偿机制,但目前还没有生态补偿的专门立法,现有涉及生态补偿的法律规定分散在《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等多部法律之中,缺乏系统性和可操作性。

二是现有的政策规章权威性和约束力不足。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章,如《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《草原生态保护补助奖励机制》、《矿山环境治理和生态恢复》等,但其权威性和约束性不够。

三是现有的政策法规也存在着有法不依、执法不严的现象。由于相关政策和法律不健全,造成管理上的混乱。生态补偿管理体制中政府既是运动员,又是裁判员,缺少绩效评价和监督机制。而且生态补偿机制运行过程中,利益相关者的参与度不够。

(四)监督体制的缺失

1.缺乏统一的生态环境监管主管部门

现行对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物,对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质,实行不同领域、不同部门、不同层次的监管。这种监管体制的权威性和有效性不够,难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署,难以形成生态文明建设合力。

2.生态环境保护监管职能分散,难以形成监管合力

一是国家层面生态环境保护部门职能分散、交叉较为突出,存在权力下放不够和监管不到位等问题,难以形成严格监管的强大合力;基层生态环境保护部门被赋予的职能和担负的任务不匹配,存在“小马拉大车”的现象。

二是各生态环境监管部门之间缺乏协调配合机制,存在多头执法、政出多门、权责脱节、监管力量分散、建设资金分散等现象,难以形成资金集中使用和严格监管的强大合力。

三是各监管部门职责交叉现象突出,职能分工不明确和执法困难,造成有利则争、无利则推的问题突出,在很大程度上降低了行政效能。

3.生态环境保护监管能力薄弱,执法监督乏力

一是缺乏对地方政府和相关部门进行环境执法监督的职能配置,生态环境监管人员严重不足,环境监管难以到位。

二是难以形成“刚性”约束。由于生态环境法律法规不完善,执法刚性不强,手段单一,生态环境违法行为惩罚力度不够,使得违法成本低,形成不了对违法行为的震慑作用。

三是各级生态环境部门有的监管能力建设滞后,装备水平低,调查取证、污染事故预警和应急反应等管理手段尚未适应依法行政的要求,制约了生态环境监管工作的顺利开展,导致解决突出环境问题的政策措施打了折扣。

四是前置审批偏弱。一些新建项目,为了抢工程进度,采取边开工建设、边做环评报告,丧失了环评审批前置把关的屏障。

监督是履行绿色发展责任的有效手段,深入分析监督机制的缺失原因是落实好绿色发展责任的有效途径。

(五)生态环境建设投资融资机制严重缺失

1.政府财政性投资的有效性不足

随着经济体制改革,中国资源开发利用和生态环境保护的投融资引入了银行贷款和外资,主要经历了拨款—贷款—多渠道并存等三个阶段,初步打破了财政投资的单一渠道。虽然生态环境投融资在总量渠道、效益等方面都取得了长足进展,但在投资主体、决策方式、运行机制、经营管理、资本运作等方面还遗留着计划经济的烙印。总体来看,投融资仍是在传统体制的框架内进行的、以政府财政投资为主的投融资活动。由于政府财政投入总量不足,资金来源不合理,投资政策的模糊或摇摆,引导力不强,因此有效性不足。

2.融资渠道狭窄,方式单一

在资金结构上,财政性资金成为西部生态环境建设领域的主要资金来源,绝大部分西部生态环境建设项目通过政府直接投入和间接融资(贷款)来解决资金问题,直接融资比重过低。

外资利用形式单一,规模不大。目前我国生态环境利用外资主要是外国政府援助、捐赠和世行、亚行贷款等,外商直接投资较少。

民间资本市场发展不够。我国生态环境建设对国内外民间资本没有充分利用,投融资规模较小。在市场准入问题上仍然面临着诸多障碍,信息不对称问题十分严重,国家的资金投入并没有激活和吸引更多的社会资金的投入。

资源环境产权界定不清,政府财政投入不能带动民间资本,从而无法发挥杠杆作用,这与大量的建设资金需求不相适应。

3.缺乏投融资激励机制

生态环境投资,包括自然资源开发利用投资、环境治理投资、生态修复投资、重大综合生态建设工程投资等的正外部性特质,生态环境建设投资融资的激励、安全和保障机制仍严重缺失。

4.缺乏投融资安全保障机制

资源开发利用和生态环境建设许多承建项目处于封闭式运作状态,缺乏公开、公平、公正的市场竞争环境,加上项目运作过程中监督机制、约束机制的不够完善,致使无人承担投资主体的全部责任,项目筹资、建设、经营、偿债、资本回收等各个环节都极易出现阻滞,在一定程度上影响了投资效益的发挥,甚至带来风险。同时,由于缺乏市场化的投资经营机制和强有力的专业投融资机构,筹资渠道不畅通,资金分散使用,资金管理缺乏可持续发展的活力和后劲。

财政投资不足、投融资激励、安全保障机制严重缺失,难以适应规模巨大的生态环境投资需求。因此,改革和完善生态环境投资融资机制势所必然。