农业剩余劳动力转移与城市化道路

第三节　农业剩余劳动力转移与城市化道路

在我国，农业剩条劳动力转移地域系统的重点层次如何确定，关系到劳动力转移战略决策的重大问题，密切结合国情，确定一条切合实际的城市化道路，才有利于农业剩余劳动力的转移。

一、我国城市结构头重脚轻

我国城市结构体系由特大城市、大城市、中等城市和小城市四级组成，过去在很长时期内，城市发展有重大轻小的倾向，造成特大城市、大城市人口日益增加，过度膨胀，而中、小城市未能得到应有的发展，农村集镇在十年动乱期间还曾一度萎缩。党的十一届三中全会以后情况虽有改变，但头重脚轻状况一时难以扭转。1984年100万人以上的特大城市，非农业人口占城市非农业人口总数的比重为40.3%，到1988年上升到40.8%；50万～100万人的大城市，非农业人口比重为20%，到1988年下降到14.8%；20万～50万人的中等城市，非农业人口比重23.1%，到1988年上升到23.7%，只上升0.6%；20万人以下的小城市，非农业人口比重为16.6%，到1988年上升到20.7%。可见，至今我国城市结构头重脚轻状况仍未彻底扭转。

我国城市结构头重脚轻的状况与国外相比，显得特别突出。我国1977年100万人以上的特大城市有27个，等于美国（1973年6个）、苏联（1975年11个）和日本（1974年10个）三国之和。而20万人以下的小城市则比上述的国家少得多，我国是51个，而美国为189个，苏联为113个，日本为87个。^[1]为了扭转我国城市结构体系头重脚轻的不合理状况，仍需大力发展中、小城市，严加控制特大城市的发展。

二、农业剩余劳动力转移与中国的城市化道路选择

对于我国城市化道路的选择，目前大致有三种说法：一曰大城市论。即主张在我国走以大城市发展为主的城市化道路。二曰小城镇论。即主张以发展小城镇为中心来推动我国的城市化进程。三曰中等城市论。即主张两者都向中间靠拢，通过大城市的分散与小城镇的集中达到城市发展的中等规模。

这三种说法对应着农业剩余劳动力转移的三种主张：大城市论者主张对大城市“开禁”（这并不否定他们也赞成对少数几个特大城市实行严格控制），让劳动者在城乡间自由选择就业空间；小城镇论者认为就地转移农业剩余劳动力是中国特色，具有特殊的综合效益；而中等城市论者更多地倾向于异地转移，但又不主张转移到大城市。

最近几年来，把发展小城镇作为中国城市化的特殊道路而作的调查研究工作很多。自然，这种主张也被中央有关部门作为一种指导思想而付诸实施了。这一方案的主要优点在于强调中国人口多，农业剩余劳动力数量大。一些大城市由于人口膨胀、基础设施不足，“城市病”的种种表现又日益突出，因此，离土不离乡，控制农村人口拥入城市，对于保证国民经济的健全发展是十分必要的，在一个相当长的历史时期内应作为指导农业剩余劳动力地域转移的重要原则。

随着农村乡镇企业及小城镇的大发展，也日益暴露出了一些问题。同时，随着改革开放的深化，大城市特别是沿海地区大城市所特有的区域中心的综合功能日益得到加强，不少人用经济效益及土地占用的天平来评判小城镇的利弊，提出了开放大城市、发展大城市的观点，并日渐气盛。

从世界经济来看，多数国家伴随着工业化的进程，走的是发展大城市的道路。在这种城市化道路选择下，农业剩余劳动力转移的主要空间是大城市，从而出现了工业发展、城市膨胀，农业萎缩、农村破落、农民破产的景象。但事实也并不是绝对的，即使在这种选择下，也同时存在着另一种状态，即伴随着工业化、城市化进程，农业剩余劳动力不进城，即就地转向农村非农产业的状态。如美国1962年5月到1978年3月间的制造业就业增长速度在非都市区约为都市区的5倍；英国目前许多乡村地区有4/5以上的劳动力就业于第二、第三产业；匈牙利乡村地区非农业经济活动人口比重由1941年的23.1%上升到1971年的57.8%；印度1971年农村非农业比重为20%，印尼同年为27.7%，巴基斯坦在1961年就达到31%。

从总体上看，我国大城市也同样存在劳动力剩余问题，但与此同时并存的是结构性短缺。

到1987年年底，我国共有382个建制市，城市生产部门的劳动力一般都有剩余，但服务业特别是非正规部门的劳动力需求却不足。像保姆、环卫、修理、浴池等行业的就业人员更是严重短缺，据不完全统计，北京市目前已有保姆5万多人，但仍处于经常性短缺状态。家庭教师、服装师等更甚感不足。据有些学者计算，到2000年，我国的城镇将净出现1.0亿～1.2亿个空缺岗位，这都是农业剩余劳动力的可能转移空间。

亚洲其他存在剩余劳动力的国家的转移经验表明，在整个农业劳动力的转移过程中，有30%的劳动力将与经济增长相适应而转入城市。尽管在1950～1985年的36年间，我国的经济发展极端不稳定，但在整个城市人口增长中，也有34%是从农村中转移来的，与亚洲其他国家的情况相一致。由此，我们可以大致预测，伴随着中国工业化进程的不断推进，农业剩余劳动力除了一部分留在农村小城镇外，还有相当一部分（约占整个农业剩余劳动力的30%）可以转移到城市去。

我们对农业剩余劳动力转移的主张是：我国农业剩余劳动力转移将选择以就业和效益协调增长为目标，以发展劳动密集型产业为重点，以小城镇为主要载体，积极发展第二、第三产业，这样一条相对集中的转移道路。这条道路在地域选择上的主要特点是：城乡结合，大、中、小城市结合。实践证明，在商品经济不发达、城市结构偏差严重、城乡劳动力都剩余的条件下，我国农业剩余劳动力转移实行离土不离乡、进厂不进城的方式有其客观必然性，但在认识上又不能绝对化。随着劳动力转移条件和环境的变化，离土又离乡、进厂也进城则会成为主要形式和必然趋势。由此，把就地转移与异地转移结合起来是未来农业剩余劳动力转移的一个重要的显著的特点，也是劳动力转移中地域选择上的一条基本原则。

农业剩余劳动力在异地转移中，向何种类型（从规模角度衡量）城市转移，并不取决于城市规模的大小，而是受生产力区位布局内在特有规律的制约，城市是一个综合的有机体，是由大、中、小城市组合而成的系统，人口规模只是构成城市系统的一个要素。人口集聚程度是由经济发展水平、自然地理环境、政治文化等因素决定的。其中，关键因素是经济发展水平，不同的经济发展水平对人口集聚的规模有不同的要求。我国地域辽阔，各地经济发展水平差异很大，对人口集聚规模又必须有不同的要求。因此，农业剩余劳动力向城市转移，应是大、中、小城市相结合，这也是今后农业剩余劳动力转移的又一个特点。

我国大城市多数集中于东部经济发达地区，构成了全国或地区政治、经济、文化中心。10年来，在改革开放总方针的指引下，这些城市吸纳了相当数量的农业剩余劳动力。但是，这些城市由于基础设施不足或不配套，产业结构不尽合理，就业容量有限，以及受城市发展所需资源的制约，很难扩大其规模，因而不是也不应是我国农业剩余劳动力向城市转移的主要载体。据我们对全国11个省（市、区）的222个村的调查，1986年进入大城市的农业剩余劳动力仅占外出劳动力的3.8%。可见，劳动力转移的地域目标主要不是大城市。

我国农业剩余劳动力将主要向中、小城市（包括建制镇）转移。据我们调查，1986年向中、小城市（镇）转移的劳动力占外出劳动力的41.6%。出现这种趋势并非偶然，而是由许多客观条件决定的。一是我国现有的土地承包制度决定了每个农民不会轻易割断与土地的联系，亦工亦农的兼业生产活动要求农民选择非农业生产场所或地点时，尽量接近农村或者家乡，而中、小城市（镇）恰恰是可以满足上述要求的理想选择目标。二是工业区位布局的制约。我们选择了农副产品加工业和与大工业配套的产业为今后农村发展的重点，按照工业区位布局原理，这些产业的区位布局，一般都与中、小城市（镇）联系在一起。三是我国农村社区经济的制约，使劳动力的合理流动受到阻滞。四是中、小城市在城市体系中属于薄弱环节，需要大力发展。五是农民自身文化素质不高，一般不适宜于大城市的需要。而中、小城市生产技术水平相对较低，农民进入的文化素质障碍较少。这些条件在20世纪内和21世纪初都不会发生根本性的变化，可见，今后农业剩余劳动力转移的主要地域载体是中、小城市（镇），近期主要是小城镇。

三、农村小城镇发展与农业剩余劳动力转移

1979年以来，中、小城镇的发展是建立在农村家庭以基本生产经营单位的联产承包责任制基础之上的，因而不可避免地带有分散的特点，具体表现为规模很小，数量众多，效益欠佳，质量不高。这就是十年来我国农业剩余劳动力向外转移的地域分布的基本特点，或者说农村城市化的基本格局。

根据中华人民共和国民政部民政局1986年7月发布的统计数字，全国农村共有91581个小城镇，其中建制镇9130个，一般乡镇79306个。公安部三局1984年的统计，建制镇的平均人口规模为21650人。

1987年，我们对河北省的遵化县、定州市、文安县，天津市的静海县，山西省的原平县、运城市，内蒙古自治区的鄂伦春旗，吉林省的长白县，辽宁省的本溪县、海城市，山东省的牟平县、沂水县、昌邑县，江西省的兴国县，安徽省的凤阳县、潜山县，江苏省的吴江县、太仓县、昆山县，河南省的滑县、修武县，湖北省的随州市、汉川县，四川省的大邑县，甘肃省的秦安县、张掖县，新疆维吾尔自治区的巴楚县、乌鲁木齐县，青海省的互助县、湟中县等30个县的实地问卷调查，在被调查的820个样本（不同层次的各类小城镇）中，1986年，人口规模在5万人以上的镇占样本总数的1.71%；3万～5万人的镇占4.15%；1万～3万人的镇占12.44%；0.5万～1万人的镇占11.46%；0.1万～0.5万人的镇占40.37%；0.1万人以下的镇占29.88%。

由此可见，目前农村小城镇的聚集人口规模是较小的。过小而又过于分散的农村小城镇的发展，使其自身的运行遇到了一系列障碍。

第一，发展不足与利用不足的双重导向并存障碍。一方面，由于小城镇的集中度低，不能满足近年来农村商品经济进一步发展的需要；另一方面，由于分散度高（规模小，数量多），而且结构功能同一化，又同时并存着利用不足的现象，不少小城镇（甚至包括有些县城镇）显得很萧条，连非常有限的一点聚集功能都得不到正常发挥，造成社会财富的巨大浪费，小城镇发展处于进退维谷之境。

第二，经济聚集规模低。我们调查的26个县的773个农村小城镇的统计分析表明，工业总产值在5亿元以上的小城镇仅占样本总数的0.26%；1亿～5亿元的小城镇占1.94%；0.5亿～1亿元的小城镇占2.72%；1000万～5000万元的小城镇占15.14%；500万～1000万元的小城镇占8.15%；100万～500万元的小城镇占23.67%；50万～100万元的小城镇占18.37%；50万元以下的小城镇占29.75%。

第三，产业结构层次低。小城镇产业主体以传统的手工业及低层次的服务业为主，缺乏现代工业、第三产业的武装，因而出现以下情况：

（1）公用设施不健全。据城建部统计，全国目前自来水的受益集镇（不完全同小城镇）仅占集镇总数的39.3%；通电集镇占集镇总数的91%；铺装路面道路仅占乡村道路总长的22.2%。

（2）社会组织的创新能力弱。小城镇上的各类组织都具有较强的传统自主性，而缺乏现代自主性。各部门间的有机衔接不够，企业创新意识低下，企业家精神欠缺，地域行政系统及家族系统对社会组织的干预较强。

（3）小城镇与大、中、小城市及与农村的联系不甚紧密。一方面主观上的原因是地域边界观念太强，市场意识太弱；另一方面则与客观上的交通不发达有关。

（4）在县县建城、乡乡建镇的情况下，各县、乡容易形成一个以政府为控制主体，以小城镇为中心，以农业为基础，以行政辖区为势力范围的封闭式的“小而全”的社会体系，当这种行为与商品经济发展的低水平相结合时，往往容易形成一种封建庄园式的封闭体系，这是对现代农村城镇发展的自我否定。

（5）随着点多面广的农村城镇的大发展，土地作为宝贵的不可再生资源，浪费十分严重。

针对这种情况，加上我国“人口多”、“耕地少”和“工业化进程快”三大压力的共同作用，农村小城镇的未来发展方向应该是“适度集中”。

这里的适度集中具有以下特定含义：

（1）是指农村城市化在其上升运动过程中的层次提高和规模扩大，而不包含城市扩散过程中适度分散的含义。

（2）适度不是抽象意义上的数量概念，而是适应在农村社会经济发展的一定阶段的农村城市化水平所反映出来的质和量的边界规定。

（3）这种集中具有历史性。具体说，是指与2000年左右的社会经济水平较为适应的合理的集中程度。

（4）这种集中是综合因素的集中。主要包括：①农业人口转化为非农业人口过程中的乡镇聚居规模的扩大。②经济能量增强。③乡镇性质和功能合理化。④公共设施逐步完善、服务质量日益提高。⑤吸引力和辐射力增强。⑥产业结构整体协调。

（5）这种集中是分区的集中。经济和社会发展水平不同的地区具有不同的集中方式和集中规模。

城镇的适度人口聚集规模是多少，这是长期以来困扰城市经济学界、地理学界、社会学界、规划界的一个没有得到解决的问题。为了对农村小城镇的近期（2000年）发展方向作一个较为清晰的描述，我国有学者从微观入手，通过对江苏省六县一郊区（吴江县、江阴县、溧水县、海安县、盐城市郊区、宿迁县、沛县）的190个农村小城镇的系统调查，以“人均社会总产值”、“工业企业劳动生产率”、“工业企业产值利润率”、“镇区人均工业产值”、“镇区社会总产值密度”和“商业人员人均社会商品零售额”六项指标为标准，通过经济效益评价，得出结论是：3万～4万人口的农村小城镇的经济效益最高，其次是1.6万～2万人口的农村小城镇，处于第三位的是1.4万～1.6万人口的农村小城镇。总的来说，1.4万～4万人口的农村小城镇的经济效益较好，规模较为合理。

全国其他试点县的情况也表明，农村小城镇较为合理的人口聚集规模为1.5万～5万人左右。

以经济、社会、生态效益相结合的观点考虑，我们应根据不同等级的乡镇，所担负的非生产性服务职能和行政职能，对以经济效益为依据确定的乡镇合理规模进行修正。其结果是：县城镇为5万人左右；中心乡镇为1万～3万人；一般乡镇为0.3万～0.5万人左右。

从世界一些国家的实践来看，与我国乡镇类似，处于城市体系末端的小城市（镇）的形成一般有两种情况：一种情况是，当大城市过度膨胀后，在“逆城市化”过程中形成的分散型小镇；另一种情况是，在农村城市化过程初期，农村集镇发展到一定阶段而形成的与农村经济发展水平相适应、与人们的阶段性心理变化相适应、与农村商品化程度相适应的小规模城镇。

美国从20世纪60年代开始，直到现在，在城市体系中，1万～2.5万人的小城市所占比重一直都是最多的；其次是2.5万～5万人的城市，第三位是5万～10万人的城市。同时，这三类城镇的比重又都比较接近。

苏联也非常重视2.5万～5万人这一分级的城镇建设。他们认为，国民经济就业结构与城镇的人口规模之间存在着这样一种规律性：“当到2万人时，就业结构稳定下来。”这种规律性一直作为规划工作者规划城镇适度人口规模的原则而付诸实践。

加拿大的研究表明，城市人口规模只有增加到1.5万～2万人时，才能维持其持续增长。

英国经济学家巴顿也认为，2.5万～5万人是能保持基本的最低城市人口规模的下限。

世界其他国家对城镇合理人口规模的研究成果，从另一方面印证了我们对乡镇适度集中规模的数量确定。

如果我们以上述结论作为农村小城镇发展的人口参照系数的话，我国目前每个农村小城镇的人口平均规模要比理想状态的人口规模少1万～2万人。若以1万人计算的话，全国1万个建制镇，就可多吸纳农村人口1个亿，假设带眷系数为0.5的话，也意味着，农村小城镇进一步发展可以多吸纳5000万劳动力。如果说这5000万劳动力同时也是农村非农产业的一种结果的话，那么带眷的5000万同样意味着劳动力进行了转移，或者是滞后的，更多的情况却是一种超前转移行为，避免了将来的潜在矛盾的激化。