我国绿色产业法律现状及存在的问题分析

第二节　我国绿色产业法律现状及存在的问题分析

一、我国绿色农业法律现状及存在的问题

(一)绿色农业法律现状

自建国以来，我国在农业方面的立法较少，关于绿色农业的法律制度建设更为薄弱。在制定21世纪议程优先项目计划中，我国把制定《中国生态农业发展纲要》，实施《全国农业生态环境保护条例》明确列入其中。但是到目前为止，我国仍无专门的绿色农业立法，对农业可持续发展、农业自然资源及生态环境保护、绿色农产品的规定主要是散见在《农业法》、《土地管理法》、《环境保护法》、以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水污染防治法》、《基本农田保护条例》以及《食品安全法》、《产品质量法》等法律法规中。

《农业法》在农业领域具有基本法的性质，是制定其它涉农法的主要依据，第六条规定:“国家坚持科教兴农和农业可持续发展的方针;国家采取措施加强农业和农村基础设施建设，调整、优化农业和农村经济结构，推进农业产业化经营，发展农业科技、教育事业，保护农业生态环境，促进农业机械化和信息化，提高农业综合生产能力。”第五十七条规定:“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。”

目前，我国没有综合性的资源立法，对一些重要资源的保护主要通过单独立法进行。其中涉及到农业自然资源的单行法主要有《森林法》、《草原法》、《渔业法》等，这些法律通过对农业自然资源权属、规划、保护、建设、利用和管理的规定，实现资源的开发和节约并举，以提高资源利用效率。在农产品的质量管理方面，《食品安全法》第二条第五款规定:“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”

(二)绿色农业法律中存在的问题

我国农业方面的立法虽然有关于绿色农业的相关规定，在实践中为保护资源环境，发展绿色农业起到了巨大的作用。但是，由于部分法律制定时间较早，随着市场经济体制改革的深化，农业和农村经济的不断发展，农业科学技术的不断发展，以及法律价值观念的进一步转变，新领域和新问题的出现，一些法律法规及相关制度必然体现出其滞后性和不适应性，而且就我国的立法体制本身还有不完善之处。因此，在我国绿色农业法律中还存在疏漏和缺陷。

1.农业的立法理念存在问题

立法理念是每个国家在立法时所必须确立的立法基点。每部法律，都是围绕立法理念而展开的。一部法律先进与否，先决条件是是否能有一个符合需要的立法理念。立法理念应当与时俱进，符合国际经济发展的大趋势，能够促进国内的经济发展和社会的和平安定。

我国《农业法》制定于1993年，当时绿色农业这一概念在我国还鲜为人知，由于受农业资源人均量低、生产力相对落后、物质贫乏等社会经济情况的影响，人们在农业生产和发展农业的时候想到的就是以现有的农业资源，创造尽可能多的财富，并未过多的考虑农业生产的可持续性。经过多年的发展，我国经济已经有了较大的飞跃，人们不仅解决了温饱问题，过上了小康生活，同时对生活质量也有了较高的要求，对生态环境和农业资源的保护和合理利用也非常关注。此时，对农业的可持续发展呼声也日益高涨。然而在2002年我国对《农业法》进行修订时，农业的可持续发展仍未成为我国农业立法理念。落后的立法理念无法正确引导农业生产者在农业生产过程中符合国际趋势和经济发展的需要，以可持续的方式进行生产。大部分的农业生产者在农业生产过程中重视的仍是目前的经济效益，而不考虑目前的生产方式对农业资源的消极影响。导致我国在农业生产过程对物质和能源的大量消耗，农业成本越来越高;大量使用化肥导致土地质量恶化，水土流失加剧;有毒有害化学物质的不规范使用也给农产品的质量带来隐患，有些已显示出通过食物链影响人类的健康等。这种高投入、高消耗、高污染的农业生产尽管可以做到高产出，但是其带来的还有产品质量的下降、生态环境的污染破坏。虽然，在有的省市已经出台了发展绿色农业的一些政策以及规范，但是，由于没有一个先进的立法理念的指导，这些政策和规范在制定实施中存在一定的局限性和不完善性。依法保护和改善农业生态环境，实现绿色农业建设、生态环境保护和资源永续利用的统一，是确保绿色农业平等竞争、健康发展的基本举措，又是必须由政府承担的责任。因此，加快制定相关法律法规，健全绿色农业的法律、法规体系，将绿色农业管理纳入法制化轨道。依靠相关的法律法规，使绿色农业的操作技术规范、产地和产品认证和产品质量检验等制度具有法律效率。相关的法律法规，不仅要成为政府相关部门严格执法的依据，而且要成为消费者参与监督和管理的重要依据。

2.农业资源保护立法不完善

我国《环境法》、《农业法》、《土地管理法》等法律法规对我国农业资源的合理利用与保护进行了相关的规定，其对我国的农业资源的合理开发利用与保护起到了巨大的作用，但是其中仍然存在问题。目前，我国对农业资源的用途并没有明确具体的规定，对于不同种类的资源没有明确的区分，这导致了对农业资源没有做到物尽其用。同时，不少农业资源因权属不明而荒废搁置，形成农业资源的浪费。对于农业资源破坏的补偿制度也不完善。农业资源中土地资源被破坏的情形最为严重。工业“三废”排放、农药、化肥以及农膜的长期不合理投入都是造成农业用地被污染破坏的重要原因。我国平均每公顷施用约14公斤农药，比发达国家高出一倍。对于这些农业资源污染破坏现象，虽然有一些法律法规进行规定，并在防止较明显、影响较大的污染破坏时起到一定的作用，但是细微污染却无法可施。而对农业资源的污染破坏往往又是因为日积月累的细微污染而造成的，对于被污染破坏的农业资源的补偿就更显重要了。这就要求我们完善绿色产业法律时应当建立农业资源破坏补偿制度。

3.农业清洁生产立法不完善

我国2002年颁布的《清洁生产促进法》第二十二条规定:“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。”虽然该法条对我国农业清洁生产进行了一些规定，但是在实际操作中存在不少问题。如对化肥、农药、农用薄膜以及添加剂应当如何使用，并没有相关具体的规定;对于落后的生产技术、生产方式的改进也没有相关的规定，我国防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成，这造成无法对我国农业进行切实可行的清洁生产。

4.绿色农业的产品认证制度不健全

目前我国已经逐步实施农产品的绿色认证制度，但是关于农产品的绿色认证标志，认证管理制度等都没有相关的配套规定。目前我国大力提倡绿色农业，一些所谓的绿色农产品在市场上随处可见，但是究竟什么样的产品才是绿色农产品，在我国理论研究和实践运用中尚无定论。市场上鱼龙混杂的绿色农产品存在造成消费者对绿色产品望而却步，阻碍了绿色农业的健康发展。绿色农产品的认证机构和相关技术标准也不完善。目前我国并不存在统一的绿色农产品认定机构，也没有规范的绿色农产品认证标准。绿色农产品认证标志也不统一，不存在健全的监督管理体制，未经许可随意使用绿色产品认证标志的情况随处可见。

5.农业环境执法存在问题

我国现有的法律法规中关于农业环境监督管理的机构主要是由农、林、渔、牧主管部门以及环境保护部门等机构。执法主体众多，各部门间职责不清，造成在农业环境责任面前互相推诿以及权力方面相互争夺，从而在农业环境执法中形成执法真空和重复交叉执法的冲突现象，严重弱化了农业环境执法的效力。农业环境执法人员素质不高也是农业环境执法中存在的重要问题。

二、我国绿色工业法律现状及存在的问题

(一)绿色工业法律现状

从上世纪70年代开始，我国颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活用水卫生标准》、《食品卫生标准等》一系列有关工业生产的条例、规定和标准。1978年修订的《宪法》，第一次对环境保护作出了规定:“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国绿色工业的法制建设提供了宪法依据。1978年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。此后，我国又先后颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《关于加强防尘防毒工作的决定》、《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》等一系列防治工业污染方面的法律和行政法规、规章。

1992年我国又制定了《环境保护行政处罚办法》。1995年修订出台了新的《大气污染防治法》(2000年4月再次修订)。同时还制定了《固体废弃物污染环境防治法》。1996年修订了《水污染防治法》。在1997年颁布的新刑法中设有“破坏环境资源保护罪”这一罪名，对造成严重环境污染和破坏环境的行为予以刑事处罚。1999年11月，我国第一部清洁生产地方性法规《太原市清洁生产条例)》。2002年制定我国第一部关于清洁生产的专门性法律《清洁生产促进法》。它的施行对缓解经济大规模迅速发展给生态环境造成的巨大压力，降低生产和消费活动对环境的破坏，提高我国企业的国际竞争力等方面具有极其深远的意义。2005年我国颁布了《再生能源法》。2007年修订通过《节约能源法》，这为我国绿色工业立法注入了新的活力。

在国际环境保护方面，我国签署加入了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔协定书(修订本)》、《保护臭氧层维也纳公约》、《关于控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《联合国气候变化框架公约》等二十多个关于环境保护和工业绿色化的国际条约和公约。我国还和美国、德国等国家签订了环境保护的合作协定。

(二)绿色工业法律中存在的问题

目前，我国的绿色工业法律建设已经取得一定的成就。绿色工业相关法律的施行，对形成科技含量高、经济效益好、环境污染少的新型工业格局，推动工业化、现代化进程起到了巨大作用。但总体而言，由于我国的绿色工业立法起步较晚，不尽完善，因此在其施行过程中也出现了一些亟待解决的问题。

1.环境执法不力

由于我国经济发展水平、管理体制等因素的影响，在环境执法中，违法不究、以权代法的现象十分普遍。同时，我国环境保护领域实行统管分管结合的多部门分层次执法体制，也导致执法主体众多，各环保部门间职责不清，在责任面前互相推诿，从而在实际环境执法中形成执法真空和重复交叉执法的冲突现象，严重弱化了环境执法的效力。另外，不少地方政府在经济发展过程中，没有正确处理经济发展和环境保护的关系，对工业的环境污染认识不够，甚至存在严重的地方保护主义倾向，导致清洁生产与经济发展相分离。严重影响了清洁生产的推行，致使企业削减污染物、开展清洁生产的压力和动力都严重不足。

2.推行清洁生产的激励机制不健全

清洁生产要求企业转变生产模式，这与市场竞争机制对企业的要求具有一致性。企业可以通过清洁生产提高生产过程中的资源转化率，增强市场竞争力并提高经营效益。因此，企业对清洁生产的接纳具有一定的内在动力。目前，我国对企业推行经济生产的主要激励机制有“排污权交易制度”、“三同时制度”等。这几种机制的实施对我国清洁生产起到保证作用，但是其并没有降低企业采用清洁生产的成本。众所周知，清洁生产的成本投入一般都会比传统生产成本高。由于受到现有的经济技术的限制，推行清洁生产可能会增加生产成本、减少企业利润时，企业的积极性就会降低。如果企业在采用清洁生产方式所获得的经济利润小于选择传统生产方式时所获得的利润减去应付出的环境成本时，企业就会选择传统的生产方式。此时，“排污权交易制度”、“三同时制度”等一系列清洁生产激励机制所起的作用就不是那么明显了。此时，就需要另一种能够弥补这些不足的激励机制。

3.工业产品的绿色认证不完善

我国关于产品绿色产品认证制度并不完善，没有独立的绿色产品认证制度，而且在对绿色产品标志的监督管理方面也不如人意。目前，我国对工业产品的绿色认证主要是通过环境标志认证来实现的。我国环境标志产品认证委员会主要是依据《中国环境标志产品认证委员会章程》、《环境标志产品认证管理办法》、《中国环境标志产品认证证书和环境标志使用管理规定(试行)》开展工作。而这三项规定里虽然涉及到被授予环境标志的产品后不按有关标准执行的处罚问题，但对非法使用环境标志和仿冒环境标志的行为如何处理则规定得很少并且不明确。而且，这三项规定既非法律也非依法律授权所制定的行政法规，如果有关执法机关按照这三项规定执法，其效力问题也值得商榷。

三、我国绿色服务业法律现状及存在的问题

(一)绿色服务业法律现状

我国现行的绿色服务业法律制度主要体现在一些环境法规中对服务业的规定，以及服务业相关法律中对环境方面的规定。

2002年10月28日，九届全国人大常委会第30次会议通过了《环境影响评价法》，主要内容包括对各种发展规划和建设项目的环境影响进行评价的内容、程序以及违反《环境影响评价法》应承担的法律责任等。这一法律的出台规范了环境影响评价咨询服务市场，为逐步开展战略环境评价和环境风险评估提供了保证。此外，重新修订了《中华人民共和国水法》，国家环保总局及有关部门颁布了《垃圾处理产业化发展意见的通知》《清洁生产促进法》等法规。“十一五”规划《纲要》提出了节能减排和应对气候变化的约束性指标，即用5年时间，使单位GDP能耗降低20%左右，二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10%。国务院成立了以温家宝总理为组长的国家应对气候变化和节能减排工作领导小组，并先后发布了《节能减排综合性工作方案》和《中国应对气候变化国家方案》等文件，对节能减排和应对气候变化工作进行全面部署。

2010年2月9日，环保部、国家统计局、农业部联合发布了《第一次全国污染源普查公报》，并称正在研究征收环境税的问题，而这次普查将会为研究环境税提供更好的数据支持.征收环境税对环保产业的发展起着很大的推动作用。环境税将成为环保产业市场可以期待的一大推动力。

2010年1月27日，国务院讨论并原则通过了《国家环境保护“十一五”规划中期评估报告》，并强调要增加投入，大力发展环保产业，加强环境保护能力建设。2010年4月2日，国务院下发2010年25号文件，就加快推行合同能源管理，促进节能服务产业发展提出指导性意见。2010年6月3日，国家财政部、发改委联合下发财建［2010］249号文件，明确了中央财政对合同能源管理项目和节能服务产业发展的资金支持细则。

(二)绿色服务业法律中存在的问题

虽然我国已颁布了一些环保法律、法规，但专门针对服务企业的还不完善。如我国《循环经济促进法》中并没有专门针对服务型企业的指导性意见;对应于企业运作过程中的资源利用和循环的各个环节，《节约能源法》、《可再生能源法》主要强调输入环节的资源和能源的投入减量;《清洁生产促进法》主要强调生产环节的废弃物减量，并对服务业实施清洁生产提出了原则性要求，同时，我国颁布了诸如《绿色市场认证实施规则》、《绿色饭店评估细则》等行业标准，但更多的关于服务其他行业的细化标准还比较匮乏;而《固体废物污染环境防治法》主要强调输出环节的废弃物产生以后减少对环境的影响，废弃物的资源化和再利用的专门法律目前还没有。因此，应尽快完善相关环保法律、法规，从法律、法规上对服务企业绿转型加以保证。

1.绿色服务业法律体系不完善。我国对绿色服务业没有单独的立法，绿色服务业法律制度主要体现在一些环境法规中对服务业的规定，服务业相关法规中对环境的规定。这些规定对我国的绿色服务业发展起到了积极的促进作用，但是还存在一定的缺陷，主要表现为有关绿色服务业的规定较为零散和原则性较强，操作性较低，有时甚至无法可依。同时，对于旅游业等其他绿色服务业资源保护的法律制度也不完善。

2.法律监督管理体制的不完善，执法效率不高。由于我国环境保护领域实行统管分管结合的多部门分层次执法体制，也导致执法主体众多，各环保部门间职责不清，在责任面前互相推诿，从而在实际环境执法中形成执法真空和重复交叉执法的冲突现象，严重弱化了环境执法的效力。这种局面导致在绿色服务业执法中，执法者的执法效率不高，甚至缺少执法的局面。

3.服务业绿色认证制度不完善。目前，我国关于服务行业的绿色认证制度并不多，其主要表现在贸易过程中对产品、技术、设备等的规定。关于服务性质的绿色认证则更为少见，主要有《旅游区(点)质量等级的划分与评定》、《绿色饭店标准》以及《旅游涉外饭店星级的划分及评定标准》。但是这主要是对服务行业硬件设施的绿色认证，对于服务行业软件设施的认证却寥寥无几，如对服务行业的服务态度、服务质量等都没有相关规定。

4.公众参与制度不完善。人们不了解绿色产业的内涵，在生活消费时对于什么是绿色产业也是一知半解。在市场上虽然经常得知服务者、销售者告知该产品或服务是绿色的，但是，消费者却是半信半疑。缺乏对绿色产业的了解阻碍了消费者对绿色产品的选择，影响了绿色产业的发展。同时，也阻碍了消费者对公众参与的了解，更别说是行使自己的公共参与权利了。

在我国，将服务业绿色转型提上议事日程并不久，一些相关法律、法规还比较缺乏。对此，政府应借鉴国际上一些成功经验，结合我国服务业发展的实际情况，新立一些法律、法规。如从服务消费角度来看，德国的《循环经济和废物处置法》规定了废物产生者、拥有者和处置者的义务，日本的《循环基本法》第12条规定了公众在使用、协助回收、拟制废物产生中的责任，法国1993年前曾立法规定1993年及以后的上市消费品50%的包装物必须回收利用等，借鉴这些经验，制定一部关于绿色消费的法律，从源头上解决服务企业提供非绿色服务的可能性;而且，为治理服务业带来的“白色污染”、电磁污染等，尽快制定《垃圾法》和有关电磁辐射环保法规，等等。