我国助学贷款存在的法律问题

四、我国助学贷款存在的法律问题

经过了多年的研究、试验、探索和改革，我国的高等教育助学贷款工作经历了一个从无到有，从小到大，逐步发展和壮大的过程。回顾历史，我国的高等教育助学贷款工作取得了长足的发展，它在为广大家庭经济困难学生提供经济资助，保障大学生平等接受教育的权利，促进我国高等教育事业的健康发展等方面，做出了巨大的贡献。但是，我们也应该看到，我国高等教育助学贷款工作开展时间毕竟较短，经济财政实力有限，社会诚信体系尚不健全，助学贷款的制度设计中还存在一些有待改进的方面，助学贷款的发展状况中仍然存在一系列不容忽视的法律问题。^[2]

(一)各主体间的权利义务不平衡

助学贷款法律关系包含的内容错综复杂，是一个涉及政府、银行、高校、学生多方主体之间权利义务关系的综合体系。政府为了实现高等教育的平等以及社会的公平正义而进行宏观调控;学生、银行和高校作为平等主体，形成相应的民事权利义务关系。学生需通过高校向银行申请贷款，贷款人银行与借款人学生之间存在民事借贷权利义务关系。一旦学生发生违约行为，将按照民事诉讼程序处理学生与银行之间的借贷纠纷。也就是说，进入违约处理程序以后，主要的法律关系主体成为了学生与银行。而实际上，作为助学贷款法律关系中的另外两个主体——政府和高校的责任却无人问津，这体现了在助学贷款法律关系中各主体权利义务的不平衡。

首先，政府承担的责任不足。助学贷款是准公共产品，它的提供不能单纯依靠市场的力量，政府责无旁贷地提供政策和财政上的支持和补贴。从我国目前助学贷款法律制度设计来看，政府正在逐步加大对这些产品和服务供给方面的支持和补贴，由以前的只是对学生进行利息补贴，到在商业银行自主投标的基础上建立“风险补偿基金”，以缓解商业银行面临的潜在损失。但是，总体上来看，政府所承担的经济义务仍然受到了严格的总量限定。在实际操作中，政府部门选择商业银行是通过招投标的方式，在引入了竞争机制的情况下，按照“价格优先”的中标方法，政府部门必然选择提出最低补偿要求的商业银行作为中标银行，从而降低政府经济补偿的义务。在政府部门对自身经济义务和责任进行严格限定的情况下，国家助学贷款市场所面临的经济风险和损失难以被完全覆盖，遂导致国家助学贷款供应不足的情况的存在。

其次，商业银行承担责任过重。助学贷款一旦发放出去之后，正常情况下，借款学生能够全额偿还贷款，这时候不存在贷款损失和风险。但是，不可避免会有一部分学生由于毕业后经济条件困难，或者由于诚信意识不足等原因，不能够或者不愿意偿还贷款。这就产生一个潜在损失的问题。在我国目前的制度设计中，对于贷款损失的分担己经有了一个相对完善的架构:先由商业银行自行研究，估计全国以及各省助学贷款预计损失率(风险补偿金率)的高低，并在评估预计损失率的基础上参与投标。由于各大商业银行在承办资格方面的能力相当，因而商业银行对于风险补偿金率的预计就对其是否能够中标具有决定性的意义。如果商业银行预计不准确，国家助学贷款的实际损失率超过了预计损失率，则超额损失部分将由商业银行自行承担。从表面来看，商业银行预计损失与事实情况不符，似乎应该完全由商业银行自行负责，其实不然。商业银行的预计离不开作为公共产品的全国性的助学贷款的违约数据积累和提供，这个公共产品应该是由政府部门或者其他社会公共部门提供，而我国目前缺乏这种公共信息和数据方面的产品和服务，商业银行的预测所依据的是不完整的数据和缺失的信息。因此，完全由商业银行对此负责，看似并不合理。

再次，学生违约受客观环境影响，导致其还款义务加重。从实际情况看，毕业生就业一般有三个月到半年的试用期，在此期间收入相对较低;同时，随着就业体制的改革和经济形势的发展，大学生就业形势日趋严峻，据“高等教育规模扩展与劳动力市场”课题组的统计结果显示，2005年的高校毕业生平均月收入为1588元^[3]。随着大学毕业生人数的激增，加之近来金融危机的影响，就业竞争日趋激烈，大学生就业形势不理想造成了部分学生无力偿还贷款。个别学生虽找到工作，但初入社会薪水较低，还有些大学生刚刚毕业就面临失业，偿还贷款对这些学生来说无疑是个沉重的负担。尽管有个别学生因个人诚信意识原因故意不还款，但这样的学生属个别现象，大多数学生还是受经济压力所迫。如果不考虑客观环境的影响，依然要求学生按约履行还款义务，对于学生而言，无疑过于沉重。

(二)助学贷款的要素设计存在缺陷

国家助学贷款的对象、金额、期限、利率、还款方式、发放地点等具体要素的设计存在缺陷。具体来看，包括如下方面^[4]:

1.贷款对象偏窄

受到公共资源的限制，我国目前将国家助学贷款的对象严格限定为家庭经济贫困的大学生，而且建立了20%的比例控制上限。国家助学贷款相关法规规定，“普通高校每年的借款总额原则上按全日制普通本专科学生(含高职学生)、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例确定”^[5]。这个规定，可能仍然将处于20%比例之外，但家庭负担沉重的学生拒之门外，从而未能根本实现“应贷尽贷”的公共政策目标。在针对天津市1213名学生的“您认为现有国家助学贷款在制度设计上有哪些缺陷和不足?”的问题中，选择“贷款对象限制太严格”的272人，占22.42%(数据参见本章第三节表14)。

2.贷款金额不足

贷款的金额决定着每个经济贫困学生负债的规模，通常情况下，各国政府或者贷款机构会规定贷款限额。我国根据普通高校的生均教育经费的一定比例核算并且规定了人均助学贷款的限额，即每人6000元/年。从国际情况来看，各个国家一般充分考虑了学生不同阶段学习和生活费用的差异，从而规定了相对较宽，似乎也更为合理的限额。例如，美国斯坦福大学的本科贷款额度为3万美元，研究和本科阶段合计不超过6.55万美元，这个最高限额甚至比平均学费还要高。

3.贷款期限偏短

长期以来，我国对国家助学贷款的期限规定较严，要求国家助学贷款期限最长不超过借款人毕业后四年。近年来，国家政策对还款期限作了更为符合实际的调整，规定“延长还贷年限”，“实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、6年内还清的做法”。^[6]贷款期限的延长，使得学生在毕业后每年所需要偿还的金额减少，从而能够进一步缓解借款学生的还款压力。但是，最长6年的还款期限，对于许多就业情况不理想的学生而言，仍然是一个非常艰巨的任务。在针对天津市1213名学生的“您认为现有国家助学贷款在制度设计上有哪些缺陷和不足?”的问卷调查中，选择“还款期限偏短”的362人，占29.84%(数据参见本章第三节表14)。

4.贷款利率无优惠

国家政策规定，助学贷款利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，不上浮。这一规定虽然限制了商业银行利率上浮的权利，但是却没有规定优惠的利率，从而使贷款利息维持在一个相当的水平，一定程度上增加了学生的负担。此外，对于部分毕业之后收入非常可观的“贫困学生”而言，商业银行可能希望通过利率优惠等手段争取留住这些优质客户，这种努力也会受到现行规定的限制。在对天津市1213名学生进行“您认为现有国家助学贷款在制度设计上有哪些缺陷和不足?”这一问题的问卷调查中，选择“贷款利率偏高”的163人，占13.44%;选择“贷款减免优惠措施不足”的331人，占27.29%(数据参见本章第三节表14)。

5.还款方式选择不够

关于还款方式，国家政策规定贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次提前还贷。虽然政策的规定相对灵活，但是缺乏具体的多种还款方式的选择的规定，在目前商业银行处于强势地位的情况下，学生所能够得到的现实选择并不多。

总体上看，我国现行的国家助学贷款制度规定的贷款要素，已经较以往有了长足的进步，使国家助学贷款更加贴近学生的需要。但是，由于借款学生目前总体的就业形势严峻、未来预期收入不确定等因素，以及我国国家助学贷款还款期限偏短、贷款利率无优惠、还款方式欠灵活等现象仍然存在，这在客观上造成了部分经济贫困学生的还款困难。

(三)助学贷款法律法规有待完善

1.法律法规效力等级不高

从法律的渊源来看，我国有关助学贷款的政策和规定可以分为三种类型:

一是由财政部、教育部、人民银行、银监会等国家部委单独颁布的文件，在法律层次上属于部门规章。例如，中国人民银行在2000年8月26日发布《中国人民银行助学贷款管理办法》。二是由财政部、教育部、人民银行、银监会等国家部委联合颁布的文件，在法律层次上仍然属于部门规章范畴。例如，中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局于2001年7月27日颁布《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》(银发〔2001〕245号)。三是由国务院办公厅转发前述各个部门制订的法律文件，在法律层次上属于行政法规。例如，2000年8月26日国务院办公厅颁布的《国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知》(国办发明电〔2000〕27号)。

从这里可以看出，我国助学贷款的最高法律层次是行政法规，它在法律效力上弱于全国人大或者全国人大常委会所颁布的法律。甚至在行政法规的效力上，也弱于以国务院名义发布的行政法规。法律层级和效力偏低的局面，使得国家助学贷款法规与其他法律和法规产生冲突时，将难以形成有效的协调，甚至可能会造成部分规定的失效，从而影响了国家助学贷款法规的稳定性。

2.法律法规的冲突问题

法律法规存在冲突这一问题突出体现在国家助学贷款行政法规与《中华人民共和国商业银行法》(以下简称“ 《商业银行法》 ”)之间的冲突上。

《商业银行法》总则第四条规定，“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”。前文已经分析过，助学贷款业务面临的风险较高，恰恰是在“安全性、流动性和效益性”方面均存在一定瑕疵的业务。在这种情况下，国家助学贷款法规仍然要求商业银行来承办这种业务，与《商业银行法》总则的相关规定存在一定的冲突。

《商业银行法》总则第七条规定，“商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信”。而《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》明确规定，商业银行要按照“方便贷款”原则，“要简化贷款程序，制定统一的贷款合同文本，规范办理贷款的周期”，从而使商业银行在“严格审查借款人的资信”方面的权利受到制约。事实上，商业银行对国家助学贷款申请也无从“严格审查”。

《商业银行法》第四章第三十六条规定，“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。 ”按照这条规定，由于经济贫困学生的资质能力有限，不可能符合信用贷款的条件，因而本应该提供担保，而不应该做信用贷款。2000年8月24日颁布的《中国人民银行助学贷款管理办法》明确规定，“商业银行可认对在校大学生发放信用助学贷款”。

3.缺乏有效的专项监管法律制度

《中华人民共和国银行业监督管理法》(简称《银监会法》)规定，“银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定”。这里确定了银行监管机构在督促商业银行审慎经营方面的权利和责任。国家助学贷款业务作为一种特殊的贷款，在实际经营中可能出现部分商业银行忽视国家助学贷款潜在风险，低估国家助学贷款潜在损失的倾向，因此，迫切需要通过有效的监管法律制度和严密的监管手段来纠正这种现象，防止金融市场风险发生。但是，我国目前助学贷款法规中对于专项业务监管的规定仅限于“按月考核经办银行国家助学贷款的申请人数和申请金额、考核已审批贷款人数和贷款合同金额、考核实际发放贷款人数和发放金额，对考核情况要按月分析，发现问题，及时督促，协调解决”，其本质目的在于通过监管机构的行政引导，督促商业银行加大国家助学贷款投放力度，距离“审慎经营”的监管原则尚有较大的距离。由于缺乏借鉴国际先进经验的、有针对性的业务监管法律制度，我国国家助学贷款业务发展中，将难以有效防范金融市场系统风险。

(四)社会信用法律制度尚不完善

首先，个人征信法律制度不足。我国助学贷款法规明确规定，“国家金融管理部门要加快全国个人资信征询系统建设，健全银行风险防范机制。 ”这一规定明确了金融监管部门对于建设全国个人征信系统方面承担的义务和责任。国家监管部门也在履行这一职责，加快个人征信系统建设，但从目前的情况下，个人征信系统在覆盖范围、数据质量等方面仍然有进一步提高空间。其次，缺乏专门的信贷征信管理的相关法律法规。如同国家助学贷款的法规层级一样，目前的信贷征信管理也是按照部门规章来进行的，立法层次还不够高，对于违约行为的法律约束的效力不强，能够采取的强制手段也有限。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》虽然规定，经办银行可以“按期将连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生姓名及公民身份号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系报送国家助学贷款管理中心”，由国家助学贷款中心“将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布”。但实际执行效果并不理想，甚至受到种种阻碍。最后，受到法律环境的影响，社会信用意识不足。受到法制环境影响，目前我国整体的舆论和社会环境对于违约学生采取了较为宽容的态度，对商业银行这个与学生处于平等法律地位的权利义务主体的正常的债务催收行动，往往采取不鼓励，甚至阻碍的态度。政府部门似乎也不十分鼓励商业银行采取公告催收等正常商业行为来清收违约的助学贷款，甚至一度不鼓励商业银行采取法律诉讼的方式进行催收，导致商业银行难以进行正常的不良助学贷款清收工作，进一步增加了商业银行的风险。