我国预算体系的现状及存在的问题

1994年我国《预算法》第二十六条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制，复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定”；我国1995年的《预算法实施条例》第二十条进一步规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”但实际工作中很多地方并没有编制国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算(近几年来有些地方国资委开始编制国有资产经营预算)。2007年政府收支分类改革以前，我国财政部门就是按照一般预算、基金预算和债务预算颁发收支科目，由于地方没有债务，所以地方也就没有债务预算。虽然2007年政府收支分类改革以后，政府的收支分类发生了很大的变化，但政府预算的编制实质上还是分为一般预算、基金预算和债务预算，为此2007年的收支分类改革还特别提供了三类预算的收支科目。2009年和2010年的政府收支科目中增加了国有资本经营预算的收支科目，这为国有资本经营预算的编制提供了规范的会计科目。2008年10月28日全国人大常委会通过的《企业国有资产法》明确规定财政部门应该编制国有资本经营预算。

但我国的预算体系还存在着以下6个方面的问题。

1.政府公共预算范围还不够全面

虽然2007年政府收支分类改革把预算外资金也纳入了政府收支科目中，但各级政府(除中央政府)都是按照一般预算和基金预算编制预算，预算外资金并没有纳入到一般预算或者基金预算内。预算外资金分为纳入财政专户的预算外资金和不纳入财政专户的预算外资金，不纳入财政专户的预算外资金虽然已经不多，但毕竟还是没有纳入预算管理的范畴。另外，纳入财政专户的预算外资金的预算管理各地也不一样，而且各级政府一般都不把纳入财政专户的预算外资金的预算提交人大。政府公共预算的收支不全面，影响了我国宏观政策的制订，削弱了预算监督职能的发挥。

2.预算二次分配权的存在，影响了预算的科学性

我国的一些部门如发改委等都有预算的二次分配权，这使得财政部门其实是在汇总预算，而不是真正的编制预算，影响了预算编制的整体性和科学性。

3.社会保障预算收支科目不完善

2006年3月，我国政府公布的2007年政府预算收支科目中，将社会保险基金和预算外收入纳入政府收入分类范围，使一部分社会保障资金项目逐步在政府预算中归类反映，2007年政府预算支出科目中就列有［208类］“社会保障与就业”和［209类］“社会保险基金”。其中［208类］“社会保障与就业支出”反映政府在社会保障和就业管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助等方面的支出。［209类］“社会保险基金支出”反映社会保险中基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、事业保险基金支出、工伤保险基金支出等。这一变动为社会保障预算的完善奠定了基础。

虽然我国2007年的政府预算已经对传统的预算科目进行了必要的改革，并且预算科目按照“功能”进行分类，将社会保险基金的收支科目纳入预算内，使得新的预算科目更加的全面、准确，更好地体现了预算的科学性。但是就社会保障这一块而言，第一，新的政府预算科目仍没有完整反映社会保障的各项收支情况，尚有不够清晰和明确之处，需要进一步发展和完善。第二，我国在编制预算时，财政承担的部分主要体现在“社会保障与就业”大类中，而社会保险基金收支预算则各地的做法不一样，国家颁发的收支分类中并没有把社会保险基金收支作为一般预算收支或者基金预算收支。第三，社会保障预算的列示还需要逐步地规范，有些科目虽然已经进行了反映，但在编制和执行中由于处在初步阶段，还没有严格和明确的规定，给社会保障预算的规范性带来了困难。第三，随着我国预算管理体制改革的不断深入，特别是新的企业会计准则的实施和电算化程度的提高，社会保障资金的核算更加快捷方便，这也要求我们将社会保障预算往更加规范科学的层次推进，技术的进步和提高为社会保障预算的编制提供了客观的技术条件和可行性。

4.现行的《预算法》没有明确国有资产经营预算和社会保障预算的编制主体

我国现行的《预算法》并没有明确规定国有资产经营预算和社保预算的编制、执行和监督主体。由于这两个预算都是新生事物，无法按照传统进行。现在主要存在两种相反的观点：一种观点认为预算应该全部都由预算编制部门进行，而现在的预算编制职能主要由财政部门执行，所以国有资产经营预算和社保预算应该由财政部门编制，不应该由国资委和劳动和社会保障部门编制，这种观点还认为国资委和劳动和社会保障部门只是一个职能部门，国有资产经营预算和社保预算又不是部门预算，而是功能预算，所以不应该由他们来编制，但可以由他们来执行。另一种观点则截然相反，认为国有资产经营预算应该由国资委编制，社保预算应该由劳动和社会保障部门编制，因为他们是具体的管理部门，拥有更详细的信息。

5.各预算之间的关系界定不清

现行的《预算法》、《企业国有资产法》都没有明确规定政府公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算之间的关系。社会保障资金一般很难自求平衡，需要政府公共预算和国有资本经营预算资助，必须有法律规定补助制度，才能保障社会保障的正常进行。国有资本是全民共有的投资金，应该将投资回报用于公共服务，而不应该只顾国资自身的发展，现行的《企业国有资产法》没有规定国有资本经营预算的支出，2007年的《关于试行国有资本经营预算的意见》规定国有资本经营预算的支出用于资本支出、费用支出和其他支出，没有明确国有资本经营收入对社会保障和政府公共预算支持的制度规定。除社会保险与公共预算之间资金转移外，各法律没有规定其他特定的科目使得各预算之间进行衔接。

6.人大审议内容不明确

2007年的《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，试行期间国有资本经营预算由政府审批，但没有规定试行后怎样。2008年的《企业国有资产法》规定国有资本经营预算案年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。我国现行的《预算法》对国有资产经营预算、社会保障预算是否要人大审批没有明确的规定，政府公共预算审批的范围和详略也没有明确的规定。