行政赔偿的构成要件和范围

第二节　行政赔偿的构成要件和范围

一、行政赔偿的构成要件

行政赔偿的构成要件是指国家承担行政赔偿责任所应具备的条件，即国家只有在符合一定条件的前提下才承担行政侵权赔偿责任。行政赔偿的构成要件包括以下五个方面:

(一)侵权行为主体

我国《国家赔偿法》规定侵权行为主体为两类，即国家机关或国家机关工作人员。具体在行政赔偿中，侵权行为或损害行为必须是行政机关及其工作人员或者法律、法规授权的组织及其工作人员实施的。另外，受行政主体委托的组织违法行使职权造成的损害，行政机关基于委托关系也应承担赔偿责任。

(二)损害事实

任何赔偿制度都是针对损害而设定的，行政赔偿也不例外。作为行政赔偿责任构成要件的损害事实首先必须是现实的、确定的、已经发生的损害，而不是主观臆想的或将来不确定的损害;第二，必须是对特定的管理相对人造成的损害，而不是普遍的一般人所共有的损害，后者不引起法律保护，不发生赔偿责任;第三，损害事实必须是发生在行政管理过程中，或与行政机关及其工作人员执行职务有关，凡是发生在国家立法领域、司法过程或者军事活动中的损害都不引起行政赔偿。

(三)职权行为

职权行为即致害行为必须是行政主体行使职权的行为或实施的与其行政职权相关联的行为。职权之外或与职权无关的行为，即使违法也只能引起民事、刑事等其他责任。因此，必须正确认定行政主体的职务行为。

(四)行为的违法性

这是指职权行为违法并侵犯了相对人的合法权益，构成一种行政侵权行为。至于“违法”的含义，在国家赔偿的理论中主要有两种解释:一种为狭义说，指致害行为违反了法律、法规的明文规定;另一种为广义说，指除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等法律原则。我们认为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度出发，广义地理解“违法”的含义。

(五)因果联系

这是指损害后果必须与违法职权行为之间具有因果关系。任何损害后果都由一定的原因所致，如果某一行为是造成损害事实的原因，或与之存在客观内在的联系，行为人可能要承担赔偿责任;如果某一行为与损害事实不存在内在的联系，行为人不承担责任。各国在行政赔偿实务中一般采用直接的因果关系说。⁽¹⁾

二、行政赔偿的范围

行政赔偿的范围是指国家对哪些行政行为造成的哪些损害承担赔偿责任的界限，它包含两个方面的内容:一是国家对行政行为中哪些损害相对人的行为承担赔偿责任;二是受害人因违法行政而受到哪些损害。⁽²⁾从理论意义上讲，行政机关的行为违法给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，都应当承担赔偿责任。但事实上，各国行政赔偿的范围都有一定的限制，⁽³⁾这一方面是因为有些行为涉及公共利益;另一方面是由于行政自由裁量权的广泛存在。⁽⁴⁾行政赔偿的范围不但决定了受害人能否获得国家赔偿，也决定了侵权机关是否承担赔偿责任，因此在行政赔偿制度中，行政赔偿范围的确定具有十分重要的意义。《国家赔偿法》第二章第一节对此作了明确规定。

(一)应予赔偿的范围

1.侵犯人身权的行为

《国家赔偿法》规定，侵犯人身自由权、生命权和健康权的，国家应予以赔偿。

(1)人身自由权损害赔偿。具体包括:第一，违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施。此处所称拘留是指行政拘留。行政机关违反法律规定的权限、程序，或者在证据不足、事实不清的情况下实施拘留的，属于违法拘留。因违法拘留造成公民人身自由受到损害的，国家应予赔偿。限制人身自由的行政强制措施是指行政机关依法对特定公民的人身自由采取的限制性措施。如果行政机关违反法律的规定、违反法定程序或者认定事实错误，侵犯公民人身自由的，国家应承担赔偿责任。第二，非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。非法拘禁，是指行政拘留和强制措施以外的非法限制公民人身自由的行为。非法拘禁表现在两个方面:一是无权限，即无法定权限的国家机关实施了限制公民人身自由的行为，二是有权限但严重越权，即有限制公民人身自由权的机关以法定之外的名目或理由非法限制公民人身自由的。“其他方法非法剥夺公民的人身自由”是一种弹性的规定。

(2)生命健康权损害赔偿。具体包括:第一，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。此暴力殴打行为应发生在行政机关工作人员在执行职务的过程中。以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡，是一种严重的侵犯公民人身权的违法行为，国家对此应承担赔偿责任。不论行政机关主观上是故意还是过失，由于殴打造成公民身体伤害或者死亡，受害人有权获得赔偿。第二，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。武器、警械，是指枪支、警棍、警绳、手铐等。有权使用武器、警械的工作人员必须依照法律规定的使用场合、使用条件和程度使用，否则，侵犯相对方权利的，国家应承担赔偿责任。第三，造成公民身体伤害或者死亡的其他违法情形。这也是一个弹性条款。也就是说，除上述两种情况外，行政机关其他的违法职权行为造成公民身体伤害或者死亡的，国家应承担赔偿责任。

2.侵犯财产权的行为

行政机关违法行使职权给公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，国家应予以赔偿。

(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行为，主要表现在处罚主体不合法、超越权限、处罚对象错误、处罚内容违法、处罚程序违法等。无论是哪一种违法形式，只要侵犯相对方合法权益并造成损害的，国家应当承担赔偿责任。

(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。对财产的强制措施主要有查封、扣押、冻结等几种形式。违法对财产采取的行政强制措施主要表现为实施主体不合法、超越权限、强制措施的对象错误、强制措施的程序违法以及疏于对财产的保管而造成的损失等。

(3)违反国家规定征收财物、摊派费用的。由于征收财物关系到相对方的财产权，一般均有法律、法规明确规定的征收条件、数额、方式等。如果行政机关违法向公民或法人征收财物的，国家承担赔偿责任。

(4)造成财产损害的其他违法行为。除上述几类行政行为可能侵犯相对方的财产权外，在行政管理中，还存在大量的、多种多样的造成相对方财产权损害的其他违法行为。对此，只要符合行政赔偿的条件，国家也应承担赔偿责任。

(二)不予赔偿的范围

根据我国《国家赔偿法》第5条的规定，国家不承担赔偿责任的情形有:

1.行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为。对于行使职权的行为造成的损害，国家应当承担赔偿责任，对于那些与行使职权无关的个人行为造成的损害，国家不承担赔偿责任。

2.因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的。如果该损害是因为受害人自己的行为造成的，国家不负赔偿责任。例如，某公民对于公安机关的拘留决定不服，一气之下服毒自杀，国家对该公民的死亡不负赔偿责任。

3.法律规定的其他情形。对于该条款的理解，学术界有不同的主张。有的学者主张，法律规定的其他情形包括:不可抗力、通过其他途径可以得到补偿的情形。还有学者认为，法律规定的其他情形是指不可抗力、第三人过错和其他途径可获得补偿。⁽⁵⁾这里所说的“法律”，应当是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，不包括法规和规章。