行政赔偿的构成要件

五、行政赔偿的构成要件

行政赔偿的构成要件，是指行政机关代表国家承担行政赔偿责任所必须具备的各种条件。换言之，行政赔偿的构成要件是指只有符合一定的条件，行政机关才代表国家承担行政赔偿责任。根据国家赔偿构成要件的原理，结合行政赔偿的具体情况，笔者认为行政赔偿的构成要件包括如下几个方面。

(一)主体要件

在行政赔偿中，只有行使职权的行政机关及其工作人员才能成为侵权行为的主体，其他公民、法人或其他组织不能成为行政侵权的主体。具体而言，行政侵权主体包括：

1.行政机关

行政机关是指依法享有行政职权，进行行政管理的各级人民政府及其所属部门和机构。根据1982年《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国的行政机关包括：①国务院;②国务院组成部门的各部、各委员会、中国人民银行和审计署等;③由国务院自行设立，国务院编制序列的国务院直属机构和办事机构;④由部委管理的国家局;⑤地方各级人民政府;⑥县级以上地方各级人民政府的工作部门;⑦人民政府依法设立的派出机关和政府工作部门依法设立的派出机构;⑧根据行政管理的需要而临时成立的非常设机构。

这里需要注意的是：首先，行政机关的内部机构在法律法规没有专门授权的情况下实施的侵权行为，由于行政机关负有监督其内部机构的职责，所以应当视为其所属行政机关的侵权行为。其次，各级地方人民政府及其职能部门在没有法律依据的情况下自行设立的行政机构实施的侵权行为，应当视为设立该机构的政府或机关的侵权行为。最后，如果是两个以上的行政机关共同行使职权的侵权行为造成的损害，应当由共同致害的行政机关作为共同行政侵权行为的主体。

2.法律、法规授权的组织

法律、法规授权的组织是指依照法律、法规的授权以自己的名义行使行政管理职权，具有行政主体资格的社会组织。根据行政法原理，法律、法规授权的组织在行使行政职权时造成的损害，应当由该组织承担赔偿责任。

在我国法律实践中，法律法规授权的组织主要有如下类型：①法律、法规授权的行业组织和群体组织，如行业行为、基层群众性自治组织、工青妇组织一类的社会团体等;②法律、法规授权的国有企事业单位，如烟草公司、盐业公司、电力公司、高等学校等;③私法人或民办非法人组织，如民营企业、民间审计组织等;④行政机关的内设机构、派出机构等。^[5]

在确定行政侵权赔偿的主体时，有两点需要特别指出：一是行政机关委托的组织作出的行政管理行为，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，因受委托的组织是以委托行政机关的名义行使职权，其行为后果应当归属于委托的行政机关;二是任何机关的行为都是通过工作人员作出的，因此，2010年《国家赔偿法》规定行政机关的工作人员作为赔偿责任的侵权主体也是适当的，但需要注意的是行政机关工作人员的范围应当作适当扩大。根据2010年《国家赔偿法》的规定，应当包括行政机关工作人员、法律法规授权组织的工作人员、受行政机关委托组织的工作人员以及受行政机关委托执行公务的人员。

(二)行为要件

行政赔偿的行为要件是指行政侵权主体的哪些行为可以引起行政赔偿责任。一般而言，只有行政侵权主体违法行使行政职权的行为才能引起行政赔偿责任，即侵权行为必须是行政机关及其工作人员行使行政职权过程中作出的违法行为才是国家赔偿责任中的行为要件。这一要件包括两个方面的内容：一是行政侵权主体的行为必须是执行职务的行为，与执行职务无关的行为不能成为行政侵权赔偿的行为要件;二是行政侵权主体执行职务的行为必须具有违法性，否则也不能成为行政侵权赔偿责任的要件。

根据2010年《国家赔偿法》的规定和国家赔偿实践，结合国家赔偿理论，笔者认为构成我国国家赔偿行为要件的违法行为包括：具体行政行为^[6]违法、事实行为^[7]违法和行政不作为^[8]违法。《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。”根据此规定和行政行为违法的原理，行政行为有下列情形之一的，都属于违法行政行为：^[9]

第一，主要证据不足的;

第二，适用法律、法规错误的;

第三，违反法定程序的;

第四，超越职权的;

第五，滥用职权的;

第六，行为主体不合法的。

(三)损害结果要件

行政赔偿中的损害结果要件是指行政侵权行为必然产生何种损害结果，即给公民、法人或其他组织的何种合法权益造成损害时国家才承担赔偿责任。在现代汉语中，损害既可以作为动词，亦可以作为名词。作动词使用时，是指加害行为;作名词使用时，包括事实损害和法律损害两种含义。事实损害又分为广义的事实损害和狭义的事实损害。广义的事实损害是指因故意或过失行为造成的不利益状态，包括了对各种权利和利益的侵害造成的后果;狭义的损害专指财产损害，即财产损失。法律损害是指被法律认可的损害，某些损害是否属于法律的可救济的损害，应当考虑如下一些因素：

第一，法律是否将损害事实列入可救济的范围。

第二，该种损害是否具有补救的可能性，主要是指是否适用于强制执行。

第三，是否有对该损害进行补救的必要性。^[10]

行政机关及其工作人员行使行政职权的行为须给公民、法人或其他组织的合法权益造成了特定的、实际的损害，国家才承担赔偿责任。具体包括如下几种：

第一，行政赔偿中的损害必须是对公民、法人或其他组织的人身权、财产权造成的损害。其中，人身权的损害包括人身自由权的损害和生命健康权的损害;财产权的损害仅限于直接损害，不包括可能利益的损害。

第二，损害必须是实际上已经发生的或一定会发生的损害，而不是抽象或可能会发生的损害。

第三，损害必须是对受害人合法权益的损害，非法利益因不受法律保护，因而不会导致行政赔偿。

第四，损害必须是特定的损害，即必须是针对特定的人(或群体)作出的且已经达到一定程度的法定损害。

根据2010年《国家赔偿法》第三条和第四条的规定，结合国家赔偿理论，受到行政赔偿制度保护的合法权益包括公民、法人或者其他组织依法享有的人身权和财产权。

(四)因果关系要件

行政赔偿中的因果关系要件，是指只有行政机关及其工作人员违法行使行政行为与受害人的损害之间存在必然的因果关系，国家才承担赔偿责任。

因果关系是联结行政赔偿责任主体与损害事实的纽带，是任何一种侵权赔偿都应当具备的构成要件。