二、信赖保护原则在环境资源行政执法中的适用
(一)环境资源行政执法中的用益物权
环境资源，很多时候是与土地等概念联系在一起的。《牛津法律大辞典》认为，土地是指:“地球表面坚实而干燥的部分，但也包括穿越土地的小溪和封闭的或半封闭的水域……从法律上讲，土地通常包括土地上的树木和农作物，也包括建造于土地之上并永久附着于土地的建筑物”;“从广义上讲，土地是指包括土地、森林、水、矿藏以及阳光、空气的一切自然资源。”(14)而环境或者环境资源，显然是包括各种土地资源的。(15)例如，我国1989年实施的《环境保护法》第2条即认为:“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”
作为可供人类利用的自然资源，环境资源在我国是有其特殊性的，具体表现为这些自然资源的所有者往往是国家或集体，并不是公民个人。例如，《土地管理法》第8条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《森林法》第3条规定:“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《矿产资源法》第3条规定:“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”在所有权既定的情况下，对这些自然资源的使用也同样存在着特殊性，那就是往往以用益物权的形式实现，也就是《物权法》第118条所规定的:“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”
单位或者个人对国家所有或集体所有的自然资源的占有、使用和收益主要通过以下几种形式实现:第一，行政合同。例如《土地管理法》第14条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”而土地承包经营合同是行政合同的一种典型形式。第二，行政许可。《矿产资源法》第3条第3款规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”这和《行政许可法》第12条的相关规定是一致的。
对自然资源的占有、使用和收益，必须符合相关法律制度的规定，承担相应的义务。县级以上人民政府的相关行政职能部门有权依照法律规定对资源的保护实施监督管理(《环境保护法》第7条之规定)。当然，行政机关在履行监督管理职能时，也负有不得随意侵害单位和个人的用益物权的义务。信赖保护原则，即是为行政机关在环境资源行政执法中所确立的一道“紧箍咒”。
(二)环境资源行政执法中公益与私益的冲突
用益物权属于私益。对国有或者集体所有的自然资源的合法占有、使用和收益，应当受到法律的保障。但是私益也不是绝对的。公共利益的需要即是构成限制私人财产权的正当理由。在环境资源行政执法中，必须要极力防止的一个倾向就是，任意无限扩张公益的范畴，或者误用、滥用公益概念，从而随意侵害私益。
公益尽管是一个社会生活和法律中使用频率极高的概念，也是行政机关干预私益时的一个崇高的“杀手锏”，对它的含义或者范围却从来没有一个统一而清晰的认识，也就是说，它和“诚实信用”、“平等”等概念一样，很重要，却是属于不确定的法律概念。立法者必须采用不确定法律概念来制定法规，是实证法主义国家永远无法避免的趋势，也是实证法先天的不足。(16)这既道出了不确定法律概念的必要性，也同时指出了它内在的不足。事实上，不确定法律概念长期与裁量概念混淆不清。现在的不确定法律概念，多数均为过去的裁量概念。也就是说，不确定法律概念与裁量概念有着相当大的相似性，它的具体含义有赖于执法者现实生活中的“自由裁量”。因此有关对裁量的法律限制很多时候也应用到不确定法律概念上。
具体对于“公益”而言，首先可通过立法尽量明确公益的含义和范围，减少执法机关的“裁量权”;其次，加大司法监督的力度，运用独立的司法机关的审判标准来对行政权的运用实施一定的监督。司法机关在监督行政机关对不确定法律概念的使用时，至少有两点需要注意:第一，政府利益并不一定等于公益。在实践中，政府往往充当公共利益的化身，借公共利益之名恣意扩张与滥用权力吞噬个人利益，其结果是政府及其官员获利，公民个人利益受损，真正的公共利益落空。其实，公共利益是公众的利益，政府只是公众的代表，而不是公众本身，因此从本体上说，不能简单将政府利益归结为公共利益。尽管从政治角度讲，政府没有自身的利益，政府的利益就是公众的利益。但是在现实生活中，政府并非抽象地存在，而是由庞大的工作人员组成的利益共同体，政府工作人员的工资发放、奖金和福利的增加，政府设施设备的更新和改善，乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层级政府的“地方利益”，都充分说明市场经济条件下政府自身利益是客观存在的。实践中一些违法行政的产生，恰恰是错误地把公共利益简单地等同于政府的利益。(17)另外，政府在某种程度上也是一个“经济人”，也会追逐自身利益的最大化，也会“与民争利”，其结果就会导致权力的异化。因此必须将政府利益与公共利益区分开来，公共利益不能由政府单方面随意认定，而应建立一个公共意志的表达机制，使公共利益真正代表公众的利益。(18)第二，当公益与私益确实发生不可调和的冲突需要运用公益之名干预私益，司法机关在监督时，私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门。(19)换句话说，也就是要加大滥用公益侵害私益的成本从而达到控制的目的。
(三)环境资源行政执法中信赖保护原则的适用
我国目前虽然只有行政许可法对信赖保护原则作出过明确的规定，但是信赖保护原则绝不仅仅是行政许可的一项原则，而应还是行政法的一项基本原则，也就是说在具体的环境资源行政执法中，在很多方面都要适用该原则。
首先，对类似于行政许可的授益性行政行为中，取得自然资源的占有、使用和收益的单位和个人，非因自己的原因导致原来的行政行为被撤销、变更或者废止，理应获得信赖利益的补偿。
其次，对类似于行政合同的双效行政行为中，因合同的订立在承担必要义务的前提下享有对自然资源的占有、使用并获得收益的单位和个人，非因自己的原因导致原来的行政合同被撤销、变更或者废止，理应获得信赖利益的补偿。
【注释】
(1)邓小兵(1974—)，男，湖北广水人，法学博士，兰州大学法学院讲师，主要研究方向为宪法学与行政法学.
(2)参见吴坤城.公法上信赖保护原则初探［G］∥城仲模.行政法之一般法律原则(二).台北:三民书局，1997:238.
(3)参见周佑勇.行政裁量的均衡原则［J］.法学研究，2004(4).
(4)参见李春燕.行政信赖保护原则研究［J］.行政法学研究，2001(3).
(5)参见姜明安.行政法基本原则新探［J］.湖南社会科学，2005(2).
(6)参见杨解君.行政法学［M］.北京:中国方正出版社，2002:358.
(7)参见仇永胜.论行政程序法诚信与信赖保护原则的确立［J］.云南行政学院学报，2004(3).
(8)参见刘莘、邓毅.行政法上之诚信原则刍议［J］.行政法学研究，2002(4).
(9)参见徐国栋.民法基本原则解释——成文法局限性之克服［M］.北京:中国政法大学出版社，2001:74.
(10)马原.中国民法讲义，全国法院干部业余大学教材，第21页，转引自徐国栋.民法基本原则解释——成文法局限性之克服［M］.北京:中国政法大学出版社，2001:74.
(11)参见张新宝.民事活动的基本原则［M］.北京:法律出版社，1986:26;转引自徐国栋.民法基本原则解释——成文法局限性之克服［M］.北京:中国政法大学出版社，2001:74.
(12)参见徐国栋.民法基本原则解释——成文法局限性之克服［M］.北京:中国政法大学出版社，2001:79.
(13)周佑勇.行政法原论(第二版)［M］.北京:中国方正出版社，2005:65.
(14)王家福、黄明川.土地法的理论与实践［M］.北京:人民日报出版社，1991:1.
(15)参见蔡守秋.环境资源法学教程［M］.武汉:武汉大学出版社，2000:3-8.
(16)参见翁岳生.行政法与现代法治国家［M］.台北:祥新印刷有限公司，1990:27.
(17)参见张武扬.公共利益界定的实践性思考［J］.法学，2004(10).
(18)参见石佑启.论公共利益与私有财产权保护［J］.法学论坛，2006(6).
(19)参见［英］弗里德利希·冯·哈耶克.邓正来译.自由秩序原理［M］.上海:三联书店，1997:276.
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