中国环境行政执法适应环境要求问题

第四章　中国环境行政执法适应WTO环境要求问题

建立公正的环境执法机制是WTO环境规则对成员方提出的基本要求，是实现可持续发展战略目标的重要保障。中国环境行政执法适应WTO环境规则，不仅必要，而且可行。为了保护生态环境，履行遵守WTO环境规则之义务，中国环境行政执法存在的种种问题，亟须解决，中国环境行政执法机制亟待完善。

——题记

中国加入WTO，对政府部门依法行政工作提出了更高的要求。因此，所有政府部门包括环境行政主管部门均负有义务按照WTO的公平原则和中国的“入世”承诺以统一、公平、公正和公开的方式执行所有关于环境法律法规和规章制度的规定，任何执法不严、执法违法的行政行为都可能引发国际争端而被诉诸WTO争端解决机构。然而，建立公正的环境行政执法机制需要完善的立法为依据和完善的司法以监督，三者相互依存而又相互制约。在当前中国生态环境日渐恶化的情况下，环境执法问题不应不引起国人的关注和重视。

一、环境行政执法适应WTO要求的必要性与可行性

依法行政是依法治国方略在行政领域的具体运用，行政立法和行政执法共同构成依法行政的重要内容，行政执法是依法行政的重要组成部分，而环境行政执法则是行政执法的重要内容之一。为了履行因遵守WTO环境规则⁽¹⁾而产生的义务，为了保护国际和国内环境资源免受破坏，维护人类和动植物的生命或健康，实现可持续发展的战略目标，中国当前亟须建立一个公正的，即适应WTO环境规则要求的环境行政执法机制。其必要性体现在:

1.适应WTO“公平原则”的要求。

WTO公平原则主要是通过最惠国待遇、国民待遇、统一实施和透明度等基本原则体现出来，这些基本原则既适用于成员方的货物贸易、服务贸易和知识产权保护等领域，也适用于成员方的环境立法与环境执法领域。适用于环境领域的最惠国待遇和国民待遇原则均要求成员方按照WTO规则和各方的承诺在实施环境法律制度时公平对待来自所有成员方的与环保有关的产品、服务和知识产权保护等。当然，WTO规则中关于最惠国待遇和国民待遇有例外规定的情况除外。适用于环境领域的统一实施原则是要求成员方在其领土内以统一的方式实施与产品、服务、知识产权保护和国际投资有关的各项环境政策、环境法律、环境标准和环境措施;而适用于环境法律领域的透明度原则却要求成员方迅速向其他成员方公布涉及或影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护和国际投资的各项环境法律制度，并且在这些法律制度发生变更或通过新制度时向贸易与环境委员会报告，以及及时答复其他成员方及其国民、公司的咨询。此外，透明度原则还要求成员方以公开、公正的方式从事环境执法、司法和法律监督。

2.适应保护人类和动植物的生命或健康或保护环境的需要。

WTO把环保要求纳入其框架协定中，其具体要求分别体现在GATT第20条(b)款和(g)款，GATS第14条(2)款，TRIPS协定第27条第2、3款，SCM协定第8条2款(C)项，《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物检疫措施协定》序言之中。其基本内容是:在货物贸易、服务贸易、知识产权保护和补贴方面，只要不对情况相同的成员方构成武断或不合理的差别待遇，或不对国际贸易构成隐蔽的限制，任何成员方均有权采取为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施，或为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。

保护环境，就是要防治环境灾害。中国近年频频发生的黄河断流、长江洪水和沙尘暴等环境灾害，不能不归咎于大量水资源的不合理利用和大面积森林被毁坏以及西部的过度放牧和过度开发，其中也包括了环境行政主管机关未严格执法或违法在内。

3.实现可持续发展目标的需要。

《建立世界贸易组织协定》的序言指出:“各成员方应按照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相符的方式，加强为此采取的措施。”其实质精神是“可持续发展”⁽²⁾即保证国际货物与服务贸易、国际投资的“绿化”发展和保证“绿色”技术与知识产权的有序保护和转让，促进国家间的公平竞争。可以看出，环境问题并非WTO追求的直接目标，但它把贸易与环境结合起来，把环保的要求纳入到各国的经济和社会发展的轨道。因此，环境问题在WTO法律体制中占有相当重要的地位。

而建立适应WTO要求的环境行政执法机制的可行性则可以从国内环境立法、国际和外国环境立法以及环境行政执法实践三个方面来分析:

从国内环境立法来看，中国自1979年以来制定并公布了一系列环境污染防治和资源保护的法律法规，并根据市场经济法则和WTO环境规则不断加以修订。如:《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理条件》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水法》、《水土保护法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《气象法》、《防沙治沙法》、《草原法》和数百项环境标准以及数目繁多的地方性环境资源法规和规章，它们共同构成了环境资源法律体系。这些法律文件的制定和实施为建立一个适应WTO要求的环境执法机制奠定了良好的立法基础。

又从国际和外国环境立法来看，中国已参加或缔结的有关环境资源保护的国际公约共有20多项，并与20多个国家签订了双边环境保护协定、协定书、备忘录或联合公报，⁽³⁾如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《防止船舶污染海洋公约》、《海洋倾废公约》、《国际油污损害民事责任公约》等。中国《环境保护法》第46条明确肯定了这些公约的法律效力高于中国的相关国内法，除中国声明保留的条款外。因此，在环境执法过程中，如遇有两者发生冲突，执法机关便应优先适应相关国际公约的规定。另外，外国环境资源保护法如美国的《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和回收法》、《有毒物控制法》;日本的《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《海洋污染防治法》、《恶臭防治法》;德国的《环境责任法》;瑞典的《环境损害赔偿法》;丹麦的《环境损害赔偿法》等的某些原则、制度甚至其中某些具体条款已被中国现行立法所采用或将为中国相关立法提供参考。

再从国内环境执法实践来看，自中国1979年《环境保护法》首次确立环境法律制度以来，这一制度体系不断丰富和完善。它包括环境影响评价、“三同时”、⁽⁴⁾排污申报登记和排污许可、环境监测、排污收费、现场检查、限期治理、限期淘汰、污染事故报告与处理、公众参与、行政代执行、⁽⁵⁾排污总量控制、环境法律责任、环境行政诉讼等制度。通过20多年来的环境执法实践，只要我们不断总结执法经验，在此基础上，建立一个符合WTO要求的环境行政执法机制应当是可行的。

二、环境行政执法现存问题及成因

中国环境行政执法已有20多年的实践经历，在执行环境法所确立的各项环境法律制度上积累了一定的经验，并为该法律制度体系的完善作出了积极贡献。然而，各项制度在执行过程中都或多或少地存在某些问题，影响了环境执法工作的顺利进行，阻碍了环境法立法目的的实现。其中最为突出的是体现在对环境影响评价制度(以下简称环评制度)和排污收费制度的执行上。本文仅以该两项制度为例，分析中国当前环境执法中存在的某些问题。

关于环评制度的执行问题，自国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》后，全国的环评执行率由1998年的81.6%上升到2000年的94.8%。⁽⁶⁾然而，在各种利益的驱动下，环评制度在执行中暴露出种种问题。

首先，各级环保部门对建设项目漏管、漏批现象较为严重。根据国家环保局2000年所作的两次专项调查表明，开发区建设项目和外资企业建设项目以及县以下企业、乡镇企业建设项目漏管、漏批情况更为突出，全国开发区环评执行率只有50%左右;而县以下企业和乡镇企业的环评执行率则仅为30%～40%。⁽⁷⁾这种现象无疑助长了相关企业的违法建设行为，给相关地区造成了严重的环境污染或生态破坏。

其次，环保行政主管机关存在违法审批或越权审批现象。某些地方环保行政主管机关允许“先上车，后补票”，也即允许先建设后审批的做法，或者对不符合产业政策、选址明显不合理的项目也给予批准;更有甚者，某些环保审批机关还越权审批了不属于其职权范围内的建设项目，并帮助建设单位规避相关环保法规。这些做法严重损害了环评制度的权威性与严肃性，也产生了不良的社会影响。

再次，公众参与评估机制尚不健全。习惯上，中国环评制度多靠环保部门的单方执行，包括对相关环境影响报告书的审批、环境保护设施竣工的验收及这些设施运转和使用情况的检查和监督，极少由公众参与。这正是与国外实施的以公众参与环评为主的机制的区别所在。尽管现行的《水污染防治法》第13条第4款和《环境噪声污染防治法》第13条第3款均是关于公众参与的规定。然而，关于参与的具体方式、程序等问题并无具体规定，因此，公众参与环评在中国可以说是有名而无实。

关于排污收费制度的执行问题，1982年国务院公布了《征收排污费暂行办法》，对排污费的收、管、用作了统一规定。1988年国务院又公布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，将部分排污费改拨款为贷款，实行有偿使用。但是，在该项执法中，一些环保行政主管部门对同一地区内的排污者适用不同的环境标准和收费标准，并且出现了某些应收而未收或少收的现象。此外，收费资金被有关政府部门挤占、挪用或非法使用而未全部用于环境污染防治的情况也较为普遍，这从某些环保行政主管部门乐于收取排污费的现象而中国近年环境污染却普遍严重的事实就已足够证明了这一点。为了加强对排污费征收、使用的管理，国务院2003年1月2日公布了《排污费征收使用管理条例》，用以取代1982年和1988年《暂行办法》。新《条例》在1982年和1988年《暂行办法》的基础上作了某些改进，主要体现在如下三个方面:

一是按不同环境要素分别列举了四大类排污费的征收及加增:(1)大气、海洋排污费按排放污染物的种类数量征收;(2)水污染费按排放污染物的种类数量征收，水污染超标费则按排放污染物的种类、数量加倍征收;(3)固体废物污染费(指没有建设或建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环保标准的)按照排放污染物的种类、数量征收，危险废物排污费(指以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的)按照排放污染物的种类、数量征收;(4)环境噪声污染超标费按照排放噪声的超标声级征收。这一改进完全是根据近年修订的《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》的相关规定作出的。

二是缩短了排污费的缴纳时间且明确了拒不缴纳的处罚规定。新《条例》将排污费的缴纳时间由原来的20天缩短到自排污者接到缴纳通知单之日起7天内;对排污者逾期拒不缴纳排污费的，处应缴纳排污费1倍以上3倍以下的罚款。

三是对排污费的征收、使用实行严格管理。新《条例》规定，排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律纳入财政预算，列入环保专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用，以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或贷款贴息。

尽管新《条例》对原有排污收费制度有所改进，但其中规定仍然存在许多不足。例如收费标准明显低于治理费和运转费，可能造成某些排污者宁愿交费也不愿治理或运转自己的污染治理设施;加上超标排污行为不被视为违法，这使得排污者更乐于缴纳超标排污费，因为超标排污费仅比排污费多1倍，只要排污者加倍缴纳超标排污费，其行为也就当然不被视为违法了。另外，新《条例》对于某些较重要污染物的排放还没有制定相应的收费标准。

仔细分析环境行政执法中存在的问题，可以看出这些问题是由以下原因所致:

第一，受各种利益的诱惑。无论是建设项目环境影响报告书的审批或污染排放种类、数量的核定，都直接涉及经济利益，行政执法相对人往往为了达到目的而不惜支付一定代价，某些审批人员因经不起金钱或其他利益的诱惑，只好以牺牲他人利益或环境权益来满足自己的需求。

第二，环境司法监督机制未建立。由于中国环境法和行政诉讼法均未对环境行政主管部门的行政行为作出予以司法审查的规定，以致对于这类违法行政行为不能通过司法监督程序予以纠正。正因为如此，一些未进行环评就上马或仅对环评草率了事的“条子工程”现象屡见不鲜;一些环保部门在官场压力下，对某些违反环评制度的建设项目给予立项的行政部门却束手无策，而只能给予批准的现象也并不鲜见。⁽⁸⁾在其他环境执法中，只要其违法行政行为不构成犯罪，一般都不会遭到追究而平安无事。

第三，环境立法缺失。环境法中的“公众参与”、“任何单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”等规定都是些难以执行的条款，再加上中国《行政诉讼法》第41条第1款和第11条第1款关于人民法院受案范围的规定，可以看出中国环境法律、法规都没有允许环境行政相对人对环境行政主管机关作出的影响环境的行政行为提起诉讼。显然，中国环境行政诉讼的原告资格要受到如下三种情况的严格限制:(1)受“合法权益”习惯解释的限制。行政诉讼法、环境法对于“合法权益”的解释习惯上仅指法律上规定的具体权益而不包括抽象权益。而具体权益往往又仅指与原告有关的人身、财产等权益，至于仅造成生态环境危害，包括只降低自然界的美学价值等情况通常不被视为原告的“合法权益”而否定其诉讼资格。(2)受“第三者”无原告资格的限制。按照上述行政诉讼法和环境法的规定，具有原告资格的个人或单位是指其权益受到侵犯的行政行为参与人，而不包括这些人以外的第三者。这种限制必然导致因环保行政主管机关的过失审批所带来的不利环境影响事故逃脱法律追究的后果。因为，在这种情况下，作为行政行为参与人的单位(环境影响评价书制作单位)通常因获得某项利益而不可能对审批机关的行政行为提出异议，反而有可能对该行政行为提起诉讼的，即对该行政行为可能引起的环境影响表示关注的则可能是第三者了。然而按上述的相关规定，第三者却因无原告资格而遭排斥。(3)受特定“行政行为”的限制。分析中国行政诉讼法和环境法的相关规定，被诉的环境行政行为不外乎环保行政主管部门的行政处罚决定和处理决定。虽然环境法确立了单位和个人对污染和破坏环境者有检举控告权，但对环境管理机关和有权对环保实施监督的其他行政部门的违法行政行为，单位和个人能否对其起诉，则并无规定。

由于中国相关法律对原告资格作了诸多限制，不能诉现象极为普遍，尤其在环境行政行为危害公共利益，却未给特定人造成损害的情况下，单位和个人是不能对该行政行为提起诉讼的。这实质上只是对环境违法行为所造成的“损失”起诉，而不是对“违法行为”本身起诉。⁽⁹⁾

三、建立适应WTO要求的环境行政执法机制的几点思考

按照WTO环境规则的基本要求，参照国际和国外环境立法，吸取国外环境行政执法经验，针对中国目前环境行政执法中存在的种种问题，笔者以为，要建立一个适应WTO要求的环境行政执法机制必须先建立和完善下列相关制度:

1．完善现行环境立法机制。

完善环境立法是公正执法的前提，而立法机制完善与否则与立法形式、立法内容密切相关。中国环境资源立法习惯上由国务院各部门起草，再交由国务院法制局修改后提交全国人大或其常委会审议通过，使环境资源立法带有浓郁的部门色彩和行政管理色彩，注重规定了行政管理部门的权力和强调行政管理相对人的法律义务，而忽视了对社会公众和行政管理相对人正当环境权益的保护。⁽¹⁰⁾如果不改变这种现状，不公正的立法内容必然产生不公正的执法现象。因此，笔者建议，环境资源法律、法规应当分别由全国人大环境与资源保护委员会和国务院法制局直接主持起草，同时广泛听取有关行政机关、专家学者的意见，不再行委托立法办法。

2．建立公众参与环评制度。

中国现行的环境法律法规中只有《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》作出关于“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的类似规定。显然，公众参与的规定仅是建议性规定，且不具有普遍性和可操作性，使公众参与环评难以落到实处。针对这个问题，笔者以为，中国应对环评中的公众参与做法加以改革，并作为一项制度予以建立并逐步完善。为此，我们似可参考与借鉴美国、日本以及我国台湾地区的相关立法与做法。美国《国家环境政策法》等法律均规定，行政机关必须通过说明会、听证会、公示等方式，将环评的内容和结论公诸于众;对公众提出的意见，必须予以答复;公民有权通过对环评提出意见以影响环评的结论等。日本《环境影响评价法》也规定，项目提议者应当公告EIS(Environment Impact Statement)草案及其他相关资料，并接受自公告之日起为期1个月的公开审查，在该期限内，项目提议者应在相关地区举行听证会，并至少在听证会举行一周前公告其具体时间和地点。台湾地区“环境影响评价法”对公众参与环评更作为一项重要制度予以确认，并有程序方面的保障规定，如要求环评委员会中的专家学者不得少于组成总人数的2/3;要求环评各阶段的说明书、评价书及审查结论应当公告;要求先由开发单位在环境影响说明书公告期满后举行公开说明会，再由主管机关邀请目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表参加界定评价范畴，最后由目的事业主管机关会同环评委员会、其他有关机关，且邀集专家、学者、团体及当地居民进行现场勘查举行听证会，此外，台湾地区“环境影响评价法”还赋予当地居民以书面形式对开发单位的环境影响说明书提出意见的权利。这些规定无疑对我国环评制度的完善具有一定借鉴作用。结合中国当前的实际情况，笔者建议:

首先可在现行《环境保护法》总则中订入环评中的公众参与条款，使其具有普遍约束力。虽然《环境保护法》第6条已赋予任何人有对污染和破坏环境者检举和控告的权利，但这并非关于环评中的公众参与问题的规定。为使公众参与成为环评中的重要一环并形成一项行之有效的制度，则十分必要在环境基本法中订入相关规定。

其次可制定《环境影响评价法》，既充分肯定环评的预防功能，又强调公众参与的重要性。其中应包括公众参与环评的具体规定与程序保障内容，在这一方面，台湾地区“环境影响评价法”中关于公众参与的具体规定值得我们借鉴。只有这样，中国环评中的公众参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。这对于环境执法将起到有效的监督作用。

3．建立环境税收制度。

按照市场经济的要求，环境税收制度将在保护环境资源中起着其他收费制度无法取代的重大作用。在这个问题上，中国应当吸取国外的立法执法经验，通过立法分期分批实施环境税收制度。笔者以为，中国首先应改“排污收费制度”为排污征税制度，即对任何排污单位和个人按其污染行为责任大小征收一定数额的污染税。主要理由是:

(1)排污征税比排污收费更具强制性与透明性。这是由税收本身的性质所决定的。因为所有税收(包括环境税中的污染税)都必须通过国家立法的形式对征税对象、征税范围、税率及纳税环节等内容作出具体规定，任何纳税人都有义务按照相关税法的明确规定缴纳应纳税款，同样，征税单位或代征部门也应依法征税而不得循私舞弊，违法者都要受到法律的追究。显然，排污征税的法律效力高于行政意义上的排污收费，且具有较强的透明度。

(2)排污征税比排污收费更具公平性。这种公平性主要体现在纳税主体上，按照环境税法的规定，任何向环境排污的单位和个人都是污染税的纳税主体;而按现行的排污收费制度，缴费主体仅限于企业、事业单位，不涉及个人，相比之下，实行排污征税制度，其纳税主体更为广泛，更符合市场主体公平竞争的市场经济法则。此外，这种公平性还体现在税率问题上，就污染而言，对达标排污与超标排污显然应适用不同的税率，且对后者从严从高征税，以迫使超标排污者重视污染治理，降低污染程度;另外，排污者如排放的污染物中含有两种以上的污染物时，则应对各种污染适用税率，分别征税，累进计征。⁽¹¹⁾这种计算方法比现行排污收费制度所实行的“在同一排污口排放两种以上污染物按收费最高的一种计算”的收费标准要公平得多，这有利于纳税人加速污染治理，尽快改善环境质量。

(3)税收资金能得到更有效的管理和使用。现行排污收费制度虽也要求对征收的排污费实行严格管理和专项使用，但在实践中，收费资金被有关政府部门挤占、挪用，甚至作为奖金或福利资金发放的现象比比皆是，真正将收费资金用于环境治理的为数不多;而按照排污征税制度，税收资金应上缴地方财政，再由地方政府统一再分配，并设立环保专项基金，用于特定污染控制和环保领域，并建立专项基金使用监督机制。地方政府在统一再分配时应具有透明性，专项基金的使用要受主管部门和公众的监督，更大程度地发挥税收资金的功能，以达到保护环境和维护生态平衡的目的。

此外，笔者还赞同应当对含硫燃料征收硫税;对严重危害环境的

产品如含氟利昂(CFCs)的产品征收“污染产品税”;对严重浪费自然资源的行为也应当征税，如征收“土地闲置税”等。但对采用清洁工艺技术以及安装“末端处理设施的企业、环保工程项目、生态恢复工程项目等应给予减免税。⁽¹²⁾

4．建立公民诉讼制度。

通过对中国环境行政诉讼制度的反思，发现其中的公民诉讼资格问题已经到了非改不可的地步。美国在这一方面的立法与司法解释为我们提供了很好的参考。为此，笔者提出如下两点建议:

一是确认公民或环保组织的环境行政诉讼资格。美国的各项环境法中几乎都有公民诉讼条款，例如，《清洁空气法》第304条规定，任何人均得以自己的名义，就该法的规定之事项，对包括美国政府、政府机关、公司和个人在内的任何人提起诉讼。同时这些环境法还订入了“诉讼通告期”和胜诉方免除律师费用以及其他一些原则性条款，形成了一套比较完整的环境行政诉讼规定。此外，美国还通过审判实践，作出了放松对公民诉讼资格限制的司法解释，使该项制度不断完善。然而，中国《行政诉讼法》及资源法均未对该问题作出规定，而我国《环境法》则仅规定任何单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。单从这一规定看，似乎行政主体的违法行政行为也包括在内。然而，按照中国行政诉讼法的规定，原告的诉讼资格却受到“合法权益”、特定“行政行为”和“第三者”无原告资源的诸多限制。实际上，被检举和被控告者显然指污染和破坏环境者，而不是指环保行政主管部门和政府机构。因此，这一规定并非对公民、环保组织行政诉讼资格的确认。不过，在司法实践中，中国部分法院已承认针对特定环境行政行为提起的撤销之诉和针对环境行政机关的不作为提起的课以义务之诉，管制措施请求之诉。⁽¹³⁾因此，中国必须通过立法确认公民和环保组织的环境行政诉讼资格。

二是放宽环境行政诉讼中公民的原告资格标准。环境行政诉讼制度的目的不仅仅是为公民的合法权益提供救济，而且还为了监督行政机关依法行政。公民作为原告提起诉讼，所维护的合法权益往往具有公益性。而根据中国《行政诉讼法》和《环境法》关于“合法权益”、特定“行政行为”和“第三者”无原告资格的规定，个人的原告资格多遭否定。然而，关于放宽公民原告资格标准的建议，笔者认为，美国环境行政司法判例上的相关解释可供我们参考。尤其是联邦最高法院在1973年的“合众国诉学生环保协会案”中对确认原告诉讼资格的两个法律要素⁽¹⁴⁾所作的解释更具参考价值。这一司法解释表明，只要原告能证明自己已受“事实上的损害”，并且确认自己所指控的政府违法行政行为与他所享用的部分环境所遭受的损害存在因果关系，而不论这种损害是物质上的还是美学上的。这说明了美国环境行政诉讼制度已废除了传统的适格理论，最大限度地放宽了环境行政诉讼中公民的原告诉讼资格标准，使违反环境法的政府机关可以作为被告被起诉。各国法律之所以设定原告资格，目的在于防止滥诉。而在中国，由于国人受传统文化的影响，不到万不得已，民是不会告官的，受害人往往是不敢诉、不愿诉，根本谈不上滥诉。因此，就是最大限度地放宽个人的原告诉讼资格标准也不至于导致滥诉情形的发生，更何况，中国当前的违法环境行政行为有增无减的事实是路人皆知的。放宽公民的原告诉讼资格标准，允许甚至鼓励公民为维护具有公众性质的环境权益而与违法环境行政行为作斗争，显然不失为抑制环境行政腐败的一种有效措施。

(原文刊于《山东社会科学》2003年第6期)

【注释】

(1)指WTO法律体系关于环境问题的原则要求(最惠国待遇、国民待遇、统一实施、透明度、司法审查等原则)和具体规定，如GATT第20条(b)、(g)款，GATS第14条(2)款，TRIPS协定第27条第2、3款，SCM协定第8条第2款(c)，《技术贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物检疫措施协定》的序言。

(2)可持续发展的核心内容是:既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害。参见《环境与发展——里约宣言》第3、4项原则。

(3)参见马骧聪、王明远:《中国环境资源的发展:回顾与展望》，《国际环境法与比较环境法评论》(第1卷)，法律出版社2002年版，第339页。

(4)“三同时”是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发项目中防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。

(5)行政代执行是指法定义务人拒不履行法定义务或履行法定义务达不到规定的要求，环保行政主管部门指定其他有履行能力的单位代为履行，履行费用由法定义务人承担。

(6)朴光洙、刘定慧、马品懿编著:《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社2002年版，第60页。

(7)朴光洙、刘定慧、马品懿编著:《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社2002年版，第60页。

(8)肖剑明著:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第491页。

(9)肖剑鸣著:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第454页。

(10)马骧聪、王明远:《中国环境资源的发展:回顾与展望》，载《国际环境法与比较环境法评论》第1卷，法律出版社2002年版，第342页。

(11)刘波:《关于环境管理中“费改税”的构想》，转载于《经济法学、劳动法学》2002年第4期，第22页。

(12)马骧聪、王明远:《中国环境资源的发展:回顾与展望》，《国际环境法与比较环境法评论》第1卷，法律出版社2002年版，第367～368页。

(13)如江苏省扬州市朱兴华等49位居民诉该市规划局、劳动局、环保局、消防支队建设工程规划许可证案和河南平顶山市李兴芳等295户居民诉该市环保局不履行法定职责案。参见王明远著:《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第97页。

(14)一是不能因为许多人遭受同一损害而简单地否定受害人中某一个人所具有的诉讼资格，这是由于如果仅仅因为许多人遭受同种损害而否定某些人的诉讼资格，那就意味着，对于危害性更严重的和更广泛的政府行为将没有人能提起控告。二是诉讼资格审查应当是质量上的，而不是数量上的审查。因此，只要损害存在就表明受损害者具备诉讼资格，而损害程度的大小则无关紧要。参见肖剑鸣著:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第441页。