信赖保护原则适用的条件

四、信赖保护原则适用的条件

行政法上的信赖保护原则在性质上属于一般条款(Generalklauseln)，其内涵具有模糊性和不确定性。下面分析信赖保护原则的适用要件，以获得对信赖保护原则内涵的进一步认识。当然此处所讨论的仅限于信赖保护原则的一般要件，其在个案中的具体适用则应斟酌各方面的因素再判断是否尚需满足其他的条件。

(一)信赖基础(Vertrauensgrundlage)

信赖保护的首要条件在于信赖基础的存在，也即导致信赖产生的行政机关的一定行为。这一基础行为有抽象与具体两种。在抽象的信赖保护类型，作为信赖基础的是因国家立法行为而产生的现存法律秩序，不需要国家的具体行为。具体的信赖保护类型，可以成为信赖基础的则是行政机关的具体行为，如授益行政处理、行政计划或承诺等，还有可能是行政机关的持续的行政实践或惯例以及行政机关的不作为，如对某一行政权力的长期不行使。通过行政机关具体行为所创设的“法律外观”(Rechtsschein)，正是私人信赖的基础。构成信赖基础的行政行为，并不限于合法的行为，违法的行为只要没有达到无效的程度，则仍然可以作为信赖的基础。

(二)信赖表现(Manisfestierung des Vertrauens)

关于信赖表现也应区别具体的信赖保护与抽象的信赖保护。在具体的信赖保护中，私人必须基于信赖而作出的一定的处分行为，才合乎信赖表现的要求。所谓处分行为(Disposition)，是指财产的安排、使用、处置等发生法律变动的行为，但德国法院对处分行为的概念有从宽认定的倾向，例如联邦行政法院曾经在判决中指出，对于持续性行为，如果授益处理的相对人已经对其生活方式作了“深刻且持久的变更”时，该处理即不再允许撤销。另外，这种处理行为也包括不作为在内，例如私人因信赖某行政处理的合法有效而对第三人不行使请求权。

抽象的信赖保护类型，由于信赖基础本身属于抽象性质的法秩序，自然无法要求私人具有信赖的表现。事实上，私人对于现存法秩序的信赖一般只有在法律状态发生变动时才能够察觉，因此这种信赖可以说是一种推定的存在，不能要求私人必须作出具体的处分行为。

另须注意在信赖基础与信赖表现之间必须存在因果关系。

(三)正当的信赖(值得保护的信赖，berechtigte Vertrauen，legitimate expectation)

应予保护的信赖必须是具有正当性。所谓正当，是指私人对行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且对信赖基础的成立为善意且无过失;如果信赖的成立是因可归责于私人的事由所导致则此信赖不值得保护。从法理上来看，下列信赖不值得保护:(1)信赖基础基于当事人恶意欺诈、胁迫或其他不正当方式而获得。其依据在于“任何人均不得因自己的违法行为而获益”的法谚。(2)当事人对重要事项作了不正确或不完全的说明。(3)当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法。(4)显然错误或附有变更保留的行政处理。后者在其作出时即排除私人的信赖，因此一般并无适用信赖保护原则的余地，但如果行政机关长期不行使该变更权导致私人有正当理由信赖行政机关不会再行使该权力，后来行政机关又突然行使而造成对私人不可预测的损害时，则应对私人信赖予以保护。

有关正当信赖这一要件具有争议的是否必须斟酌公益与私人信赖利益，是只有在信赖利益明显大于公益时才承认存在正当信赖。对此很多学者持肯定答复。如林锡尧认为:“所谓值得保护的信赖……更需斟酌公共利益，如公益之要求强于信赖利益，则信赖不值得保护。唯如行政处理受益人已使用行政处理提供的给付，或已作不能恢复原状、或只能在不可期待之损失下始能回复之财产上处理者，通常可认为信赖值得保护。”⁽³²⁾在欧共体法院的判决中，法官对正当信赖的确认也须经过一个对当事人的利益和公共利益进行衡量的过程，除非对于合法授益行政措施加以具有溯及力的废止，因为在此情形一般认为对信赖利益必然优于公共利益。⁽³³⁾在英国有关正当期待的判例中，Sedley法官认为，要决定一个期待是否为正当时应通过一个衡量的过程:正当性不是绝对的，它是“一个功能性的概念，提示存在着因政府行为而引起的期待以及妨碍其践履的政策性考量”。这样正当期待的概念不仅要求该期待是合理的，而且要求“法院经衡量政策变化的要求后认为仍应保证该期待的实现”。可见Sedley法官确定正当期待是否存在的方法的标准有两个方面:其一是原告应显示该期待在所有情形下都是合理的，其二要显示妨碍践履诺言的政策性考量不足以挫败对其的保护。⁽³⁴⁾

我们认为这种观点并不妥当，应将信赖的正当性问题和是否存在更为重要的背离该信赖的公共利益问题区别开来，这有两个优点。一方面它更符合实际。如果对公共机构的信赖存在合理的理由，即使更为重要的公共利益要求背离这种信赖我们在心理上也不能接受这一期待不是正当信赖的说法。另一方面，它可以使概念更为明确，即将行为本身的正当性和它在与公共利益衡量后是否必须作出退让的问题区别开来。

林锡尧等人的观点与有关信赖保护的实际制度也是背离的。例如在授益行政处理的撤销上，如果当事人对信赖保护的其他条件都已满足，仅在利益衡量后发现公共利益优于其信赖利益，此时如根据林锡尧等的观点，这种信赖是不值得保护的，则无论是存续保护还是财产保护都没有适用的余地。但实际上通说认为，在此情形虽然可以撤销该授益行政处理，但应当给当事人提供财产补偿。林锡尧等人观点的错误主要在于受传统上将信赖保护等同于存续保护的影响，他们虽然在划分信赖保护的方法类型时已经注意到财产保护的问题，但在确定信赖保护的要件时却又落入了传统观点的窠臼。