信赖保护的类型

三、信赖保护的类型

(一)抽象的信赖保护与具体的信赖保护

这是根据信赖基础的不同所作的分类。⁽²⁹⁾在抽象的信赖保护类型中，作为信赖基础的是国家(包括立法机关与行政机关)的立法活动及其所产生国家现存的法律秩序。立法的目的在于规范社会共同生活，法律一旦产生即会导致私人的信赖，如果国家随后现存法律秩序作出不可预期的重大改变则必然会对私人生活产生重大影响，损害私人对现行法的信赖，因此理应对之进行保护。而在具体的信赖保护类型中，可以成为信赖基础的是行政机关的具体行为，如授益行政处理、行政计划或承诺等，还有可能是行政机关的持续的行政实践或惯例以及行政机关的不作为，如对某一行政权力的长期不行使。通过行政机关具体行为所创设的“法律外观”，正是私人信赖的基础。构成信赖基础的行政行为，并不限于合法的行为，违法的行为只要没有达到无效的程度，则仍然可以作为信赖的基础。

属于具体的信赖保护的案型有授益行政处理的撤销与废止、行政法上的承诺等;属于抽象的信赖保护的案型有法律(包括行政法令⁽³⁰⁾)的溯及效力、行政规则的变更和计划担保等。

(二)存续保护和财产保护

这是根据保护方式的不同而作的分类。存续保护又称为完全的信赖保护，是指当私人对行政机关存在正当的信赖时，行政机关应保证该信赖基础的存续，如果行政机关的行为违反了私人的信赖，则应将其撤销甚至宣告无效。在德国，早期的学说和判决一直以存续保护作为信赖保护的主要方式。例如在违法授益行政处理的撤销案型中，学说和判例斟酌的重点是:是否撤销这一行政处理?如果撤销将造成人民所不能预料的重大损害，基于信赖保护原则则不得撤销，而应允许该行政处理继续存在。但采取这种保护方式，法院经常面临着一个两难的困境:如果为了保护人民的信赖而任凭违法的行为存续，固然保护了人民的权益但却损害法律所追求的维护公益的目的;反之，如果为了贯彻法律规定而进行撤销该违法授益处理，则又对人民造成了不可预期的损害。这种不是公益就是私益的“零或全部”式的选择困境，正是因为仅考虑到存续保护这样一种保护方式所致。因此德国从1963年行政程序法草案中即开始提出用补偿人民损失的方式来保护人民的信赖，以兼顾公益与私益，此即所谓的财产保护。

财产保护又称为补偿的信赖保护，是指虽然存在正当的信赖，但由于公益的需要又必须对原法律秩序加以变更，为解决这一矛盾一方面允许行政机关变更原法律秩序，但同时要求行政机关对私人因信赖原法律秩序存续所受的损失予以补偿。财产保护的方式虽然可以避免存续保护零或全部的僵硬，但也并非全无问题。首先，财产保护并不能适用于所有的信赖保护案型，特别是抽象的信赖保护案型，由于在此案型中私人的信赖是推定的，究竟有多少人产生信赖，信赖利益如何，都无法估量，从而即难以适用财产保护。其次，具体的信赖保护案型，例如违法授益行政处理的撤销，也并非均适宜用财产保护的方式，如授予国籍的行政处理事后发现违法，如若将其撤销则对私人的信赖利益也是无法用金钱加以估量的。再次，如果一个国家并无特别的立法明确的为财产保护提供法律基础，则如何寻找给予私人以财产保护的法律基础也成为问题。

存续保护与财产保护既然各有利弊，因而应当根据不同情况加以取舍。首先在抽象的信赖保护案型中，信赖保护采取存续保护的方式较为适宜，而对于具体的信赖保护类型，笔者认为在我国目前以财产保护的方式更加符合实际。因为在我国对私人正当信赖的保护尚未形成共识，此时如果径直以存续保护作为主要的保护案型，将违法的行政行为予以维持可能很难得到普遍接受，用财产补偿的保护方式更具有可行性;但是如果撤销原行为将给私人造成重大不可忍受的损害时，即应选择存续保护方式。

(三)程序保护与实体保护

这是在英国行政法中对信赖保护所作的分类。英国行政法实务与理论界传统的主流观点认为，私人对于公共机构的行政行为所产生的信赖，只能提供程序上保护，而不能提供实体上的保护。程序上的保护是指私人因为公共机构某一行为而导致产生了正当信赖，从而得以享有自然公正、公平等一定种类的程序权利，并且可以以正当信赖受到侵犯作为请求司法审查的资格依据。而实体上的保护，是指私人以其具有正当信赖而要求公共机构向其提供实体上的利益，这一利益可能是福利利益，也可能是许可其他形式的利益。⁽³¹⁾