基于合理信赖而签订的房屋征收与补偿协议应当受到保护

——张其英诉秭归县房屋征收与补偿管理办公室房屋征收与补偿行政协议案

【案件基本信息】

1.裁判文书字号：

湖北省宜昌市中级人民法院（2017）鄂05行终46号行政判决书

2.案由：房屋征收与补偿行政协议

3.当事人

原告（被上诉人）：张其英

被告（上诉人）：秭归县房屋征收与补偿管理办公室

【基本案情】

2014年9月2日和2015年3月23日，原告张其英与被告征收办分别签订两份《商业步行街房屋征收补偿协议》，其中约定：1.经营性房屋和住房产权调换过渡期限均为自2014年5月1日起至2016年4月30日止（含还建房装修时间），原告在2014年4月28日前应将被征收房屋腾空，并交被告拆除，因原告逾期腾房造成被告工作损失的，原告应承担一切法律责任。2.被告应在本协议约定的过渡期满前保证原告按期回迁，逾期不能回迁的，被告应在过渡期前通知原告，并按照规定向原告加发过渡期补偿费等其他有关事项。二份协议签订后，被告支付原告征收补偿费共计531.891.72元（其中过渡期租房补偿费40491.36元）。2016年5月6日，宜昌鑫业铭城投资有限公司发出《公告》，其主要内容为：商业步行街被征收的部分产权户过渡安置时间于今年4月30日到期，根据县征收办的安排，由公司负责兑付工作；兑付期限为2016年5月1日至2017年4月30日，2017年4月30日后仍未交房的逾期安置由公司负责，在2018年5月30日前回迁安置交房时一次结算兑付。尔后，原告向被告申请支付自2016年5月1日起至2017年4月30日止的逾期经营性房屋和住房租房补偿费25307.10元，被告以其与原告签订二份补偿协议时间分别为2014年9月2日和2015年3月23日作为过渡期租房补偿费的起始时间，分别往后计算二年过渡期限为由，答复不予支付原告逾期租房补偿费。为此，原告向法院提起行政诉讼。

【案件焦点】

张其英与征收办签订的《房屋征收补偿协议》中约定的过渡期条款的效力问题。

【法院裁判要旨】

湖北省宜昌市秭归县人民法院经审理认为：原、被告是在真实、自愿基础上签订的《商业步行街房屋征收补偿协议》，双方对此均不提出异议。原、被告在2014年9月2日和2015年3月23日分别签订商用房屋和住房补偿协议时，双方都明知原告在2014年4月28日前没有完成商用房屋和住房搬迁事宜，双方还在补偿协议中进行约定，而被告给原告商用房屋和住房补偿又发生在补偿协议约定搬迁时间（2014年4月28日）的四个多月和近一年之后。显然，被告在实施房屋征收中没有执行应当先补偿、后在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁的规定,该协议约定条款违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条行政法规的强制性规定，应当认定该约定条款无效，但不影响补偿协议其他条款的效力。被告在对茅坪镇商业步行街房屋征收补偿过程中实施的行政审批、规划、公告、制定征收补偿方案、签订征收与补偿协议等一系列行政程序合法，所签订补偿协议的其他条款明确，且不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议的其他条款是合法、有效的行政合同，具有限制和约束征收部门和被征收人的法律效力，不经法定程序不得任意变更或撤销,原、被告应受补偿协议其他内容约束，由被告支付原告自2016年5月1日起至2017年4月30日止的逾期租房补偿费25307.10元。因此，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。

湖北省宜昌市秭归县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条第（五）项、第五十六条、第六十条、第一百零七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[2]第十四条、第十五条第一款之规定，判决如下：

秭归县房屋征收与补偿管理办公室应在本判决生效后十日内支付张其英逾期租房补偿费25307.10元。

秭归县房屋征收与补偿管理办公室持原审判决已经提起上诉。湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为：本案《房屋征收补偿协议》签订后，在其第六条第（一）项已约定房屋产权调换过渡期限为2014年5月1日至2016年4月28日的情况下，被上诉人就对该条款的确定性形成合理信赖,在无充分理由否定这种信赖值得保护时,上诉人不得改变该条款的约定。同时，2015年2月11日，秭归县人民政府制定秭政规〔2015〕2号《秭归县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，该《实施办法》第三十条规定在补偿协议中约定过渡期限，第三十一条规定超过补偿协议中约定的过渡期限，应提高标准给付被征收人补偿费。上诉人在其2016年5月30日作出的《处理意见》中，仍强调应按照征收补偿协议第六条第（一）项的约定，在原标准基础上提高25%支付逾期补偿费。本案中，上诉人认为应以签订《房屋征收补偿协议》的时间来计算过渡期限，但协议并未作出该约定，上诉人的主张与上述规定不符，也与《房屋征收补偿协议》第六条第（一）项直接冲突，本院对上诉人的该主张不予支持。

湖北省宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

本案原被告双方争议焦点在于过渡期的起始时间计算问题，原告认为应按《房屋征收补偿协议》约定的时间开始计算，被告认为应按签订《房屋征收补偿协议》的时间开始计算，这就涉及行政法中的信赖保护原则。所谓信赖保护原则，是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。其中有两点我们必须注意：其一，行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。其二，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，通过利益衡量后行政机关才可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或者改变相应行政行为。信赖保护原则在行政法中不可缺位。

首先是建立诚信政府的需要。行政行为，不同于一般的民事行为，它不但具有确定力，而且具有公信力。行政行为一旦作出，就需要行政相对人执行，即使不服，寻求行政救济、提起行政复议或诉讼过程中，一般也应先予执行，这是法律对行政效率的保护，也是全社会对行政行为的信任，是公共秩序得以安定，政权得以巩固的基础。信赖保护原则有利于全面保护行政相对人的合法权益，信赖保护原则要求有权机关应保护行政相对人因信任行政主体正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则权益的要义，并突出了诚实信用原则行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。

其次是保护公民的合法权益的需要。信赖保护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要相对人没有可归责于自己的事由，便推定相对人的信赖利益受法律保护。基于行政行为的效力性，相对人会对已做出的行政行为产生信赖，并依此安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情况下毋庸置疑，然而当行政行为有缺陷时，便很有可能对行政相对人造成利益上的损害，这时如果国家置之不理，那么相对人的合法利益便会成为行政行为违法的牺牲品，这与国家实施行政管理以保障民众生活和社会秩序的最终目的背道而驰，所以必然要求国家对这些行为负责，行政信赖保护原则也就产生了。

最后是提高行政效率的需要。行政机关如果反复无常，那么它的行为就不具有可预测性，不值得信赖，就会降低公民参加社会活动，行政活动的积极性，更有甚者，如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害，就会造成公民与政府的严重对峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。这种后果是政府不愿意看到的。相反，如果行政机关能够保护公民的信赖利益，就会促进公民积极地参加行政，协助行政，服务行政，与政府形成良好的互动，从而提高行政效率，节约社会资源。

在本案中《房屋征收补偿协议》是由被告征收办提供，其中明确约定过渡期限为2014年5月1日至2016年4月28日，原告张其英在签订协议过程中并无过错，亦无违法行为，被告在本案中也不存在因公共利益需要有行政优益权的情形，原告基于对被告的信任签订上述协议，由此而取得的利益应当得到法律的保护。

编写人：湖北省秭归县人民法院 邓娇