《云南省国有土地上房屋征收与补偿

《云南省国有土地上房屋征收与补偿_云南省国有土地上房屋 征收与补偿办法释义

（云南省人民政府法制办公室2014年7月21日）

为了推行重大决策听证制度，在政府制度建设中充分发扬民主，反映民意，集中民智，提高工作透明度和公众参与度，根据省政府重大决策听证制度的要求，2014年7月7日下午，在昆明以省政府名义举行了《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）听证会。现将听证情况报告如下：

一、听证会准备情况

（一）发布第1号听证会公告

2014年6月13日，在云南省人民政府门户网站、云南省政府法制信息网、云南省住房和城乡建设厅网站发布了《云南省人民政府关于举行〈云南省国有土地上房屋征收与补偿办法（草案）〉听证会的公告（第1号）》，公布了听证事项、听证陈述人（听证代表）名额及其产生方式，初步拟定了听证时间、听证地点等相关内容。同时，将《办法（草案）》听证稿和报名表在网站上予以公布。

（二）确定听证会参会人员

2014年6月25日前，确定了听证主持人，并确定了省法制办、省住房城乡建设厅的6名听证人（决策发言人）和省监察厅、省政府督查室的2名听证监察人；核实确定了17名听证陈述人（听证代表）：其中省人大代表2名、省政协委员2名、与房屋征收与补偿工作相关或者关注房屋征收与补偿工作等相关方面的人员10名、法律工作者3名，具有一定的广泛性和代表性。此外，在申请作为听证陈述人而未被选取的人员和报名旁听人员中确定了10名听证旁听人；聘请了1名专业速记员作为听证记录人。

（三）发布第2号听证会公告

2014年6月30日，在发布第1号公告的网站上发布了《云南省人民政府关于举行〈办法（草案）〉听证会的公告（第2号）》，公布了举行听证会的具体时间、地点和听证主持人、听证人（听证决策人）、听证监察人、听证陈述人（听证代表）名单等事项，在3日内将《办法（草案）》听证稿及其说明等材料送达听证陈述人（听证代表）。

（四）准备材料和会场布置

在听证会举行前，起草并准备了听证主持人、听证人使用的材料和会场发放的材料，完成了会场布置的各项工作。

二、听证会举行情况

7月7日下午3：00～6：00，听证会在昆明连云宾馆举行。听证会由省政府法制办副主任黄主持，省政府法制办、省住房城乡建设厅的6名听证人（听证决策人）和省监察厅、省政府督查室的2名听证监察人到会。省法制办主任张宪伟到会听取意见并讲话。其他参会人员的到会情况为：听证陈述人到会17名，听证旁听人到会10名。

云南电视台、云南日报社等省、市级新闻媒体共11家到会进行采访报道。

听证会按照下列议程进行：

（1）省法制办副主任黄介绍参会人员情况、宣布听证会纪律、作了《办法（草案）》听证会的说明。

（2）省住房城乡建设厅副厅长周鸿就《办法（草案）》（听证稿）的主要内容作说明。

（3）各位听证代表对《办法（草案）》（听证稿）发表意见或提问。

（4）听证人就听证代表的提问作出回答，并就需要询问的问题向听证代表询问。

（5）听证监察人发表监察意见。

（6）省法制办主任张宪伟讲话。

（7）省法制办副主任黄对本次听证会作总结。

三、听证代表的主要意见及理由

听证代表一致认为，《办法（草案）》（听证稿）政策性强、结构合理、内容规范、层次清晰、程序严谨。深入贯彻了十八届三中全会的精神，充分体现了以人为本、为民执政的思想理念，既考虑到了工业化、城镇化发展的不断推进，又切实保障了被征收人的合法权益。在全面落实国务院第590号令的基础上，又结合了云南省的实际有了很大的创新，具有较强的可操作性。听证代表围绕《办法（草案）》的内容提出了如下主要意见和建议：

（1）《条例》第五条已明确提出实施单位不得以营利为目的，而《办法（草案）》（听证稿）中没有明确。

（2）《办法（草案）》（听证稿）对于征收决定在哪个环节作出表述不清晰。

（3）第三十六条中第二行对被征收人未予以明确，则在由征收部门报请作出决定的人民政府依照办法规定，送达被征收人时，补偿决定如何送达被征收人。

（4）第一条加上《条例》“国务院令第590号”内容。

（5）建议将第十六条拆分为两款，一是征收前组织征询意见达到90%以上相对人同意，再开展后续工作；二是发出征收决定之后，补偿协议签约达不到70%不得启动相关后续性工作。

（6）户数计算的问题，计数问题应该再作些说明，避免混淆。

（7）《办法（草案）》（听证稿）第二十六条，仅因为产权人为单位自管公房，没有明确区别所有权，仅仅赋予单位可以使用产权调换，没有提到可以用货币补偿的方式，加入可以更加完善，可以有利于处理好一些社会矛盾。

（8）第四十六条规定本办法的施行时间问题，2011年1月1日颁布590号令后到我省《办法（草案）》施行，这期间已经有部分项目作出了房屋征收的决定，这些项目继续沿用原办法还是按省里的办法进行操作，在第四十六条中没有说明，建议对此期间的情况如何办理在条文中进行明确。

（9）建议能进一步明确征收实施单位，让广大被征收人更加信服。

（10）第六条第三项，房屋征收实施单位超越委托权限实施的行为，政府委托实施单位超越权限由征收实施单位来承担，这与民法的规定是冲突的。建议改为这种代表行为由被代表的单位，即政府部门承担责任。

（11）补偿方案的论证，应由专家来组织，政府或行业有影响的人参与，同时增加相关部门参加，确保社会各界广泛参与。

（12）社会稳定风险评估必须以政府名义作出，不能以下面的机构来作出，这也是590号令明确的，对应的第十四条建议进行调整。

（13）实践中，被征收人主体难以确定，如产权人与居住人不一致、离婚后房屋判予一方另一方不配合办理、多个继承人对房屋处理不能达成一致等情况都可能存在，导致主体难以确定，补偿方案也难以实施，希望给予重视。

（14）第十四条应当组织有关部门进行社会稳定风险评估，这里只谈到未经评估的项目，没有说评估的结果是高风险或者不够理想的结果的处理，建议补充评估结果不理想或评估存在高风险的情况，作出不予征收或如何处理的原则和方法。

（15）建议明确被征收人是否为全体被征收人，是否为被征收人参加才算，还是部分被征收人参加即可？

（16）第二十七条第一款应当公告当地住房信息，建议省里统一确定各地住房保障条件。

（17）国有土地上房屋征收是房地合一的征收，在征收过程中如何实现补偿，希望在《办法（草案）》中予以说明。

（18）第十六条第一款，涉及人数较多的，应经政府常务会讨论。希望对“人数较多”的情况进行明确的量化，便于操作。

（19）第二十九条，拆迁人未按期限补偿到位，延长过渡期的，实际中超过过渡期2倍补偿后仍在延长的，是不是一直发下去？如不能满足拆迁房的安置要求，怎么办？希望明确程序和规定，界定违约责任。

（20）建议在第三十六条对申请强制执行的情况和条件进行明确规定，以及应由法院予以受理和裁决的期限。

（21）建议对“被征收人”进行界定。

（22）第十一条第五项，对房屋的认定条件，建议修改为包括用途、性质，这直接关系到房屋的价值。

（23）第十八条增加个人房屋补偿，有些相对人房子大，回迁后希望换小房加货币补偿，在补偿方式中应明确可以采取混合补偿方式。

（24）第十九条第一款应明确被征收房屋价值的范围，应包括房屋本身价值、装饰装修价值。

（25）第二十一条应明确在规定期限内协商，按少数服从多数作决定。

（26）第二十六条，单位自管公房和国家直管公房，由于各地公房情况不同，形成原因也不同。建议各地可根据实际情况制定实施细则。

（27）第三十七条第四款中“乡镇街道办事处”删除。

（28）关于征收和补偿，比较偏重于住宅，而对于商业类的、服务类的和生产类的内容相对比较少，建议要细化。

（29）第四章和第五章，监督检查和法律责任不够细化，比如第五章和四十三条，提到了欺骗等手段中断等非法手段，建议补充“利用行政手段影响各种生产生活和经营”的情况。

（30）应当依据第三十二条，特别是商业的，损失赔偿的对象、主体、金额越细越好，这有利于将来处理实际问题。

（31）第三十二条的期限，两个时间点应再商量，如商业服务业停业的时间不比生产工业的少，商业、服务业形成市场起码得要1年，这个三个月的时间节点再作商榷。

（32）建议补偿方式中，增加如允许业主以股份制的形式参与旧城改造这种方式。

（33）第五条建议将居住房、非居住房等之类的补偿有个具体的范围界定和细化，让被拆迁的人看了文件心中有数。

（34）房屋产权调换的房屋，应该指水、电暖气、符合居住条件的房屋，对于不配套的住房如何补偿也没有明确。

（35）对临时建筑、无手续的房屋如何处理。

（36）对第十九条，在590号令33条中已有，而在《办法（草案）》（听证稿）中没有，要不要列上？

（37）对产权证和土地证登记信息不一致问题，有时是单位造成的，非个人原因，对被征收人的利益损害如何补偿应该提出明确的方案。

（38）第十九条中应该明确不低于被征收时的房屋价格来定价。

（39）《办法（草案）》中建议补充对地州市制定相关法规的授权事项，全省各地情况不一样，很多标准不能全省平衡，具体事项由州市县制定细则，可以在一定区域内统一标准，有利于开展工作。

（40）第十五条要求补偿资金足额到位，专户存储。建议应当根据不同的项目，不同的项目体量来进行划分。如我们现在辖区内有个体量大的项目，房屋征收的期间比较长，从开始启动签约到回迁房的交付使用起码要三年，把巨额资金摆在专户账上，将会产生大量的财务成本，这些成本势必计入土地成本，导致地价升高，推动房屋建设成本上升。建议根据项目的大小，如以5万平方米为限来划分，使资金可分期足额到位，既能使工作顺利开展，又能使资金成本最低。

（41）被征收房屋面积以产权登记面积来认定，这在实际工作中，对于“房改房”标准会有点低，导致工作无法进行，希望在条文中把建筑面积、使用面积予以明确。

（42）第三十一条，对停业损失的补偿，一要当事人协商确定不妥；二是评估机构去评估，根据什么原则和标准需要明确。

（43）在评估实践中，如何对产权资料和归属的合法性判断，有的被征收人无法提供合法资料，希望由相关部门进行核实，以便能按程序进行产权确认和处理。

（44）评估中一些技术参数问题，希望房管、住建等相关部门定期公布房屋市场平均价、各种类型的房屋信息等相关数据。

四、听证意见、建议采纳情况

针对听证代表提出的44条意见建议，省政府法制办、省住房城乡建设厅进行了认真的研究，对意见建议分别作三种情况处理：一是对第1、5、8、10、14、16、20、21、22、24、25、26、39条意见建议予以采纳吸收，共计13条；二是对第2、3、4、6、9、11、15、18、23、36、37、41、42条意见建议作进一步的解释、说明，共计13条；三是对第7、12、13、17、19、27、28、29、30、31、32、33、34、35、38、40、43、44条意见、建议不予采纳，共计18条。

（一）采纳吸收的意见建议及理由

（1）明确征收实施单位不得以营利为目的，在《办法（草案）》（听证修改稿）第六条第一款中增加“房屋征收实施单位不得以营利为目的”。

（2）为充分保障因旧城改造的房屋被征收人的合法权益，将《办法（草案）》（听证稿）第十六条的第二款修改为“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当征求被征收人的改建意愿，经90%以上的被征收人同意，方可作出房屋征收决定”；再增加一条“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当在征收决定作出后，组织被征收人根据征收补偿方案签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内达到70%以上签约比例的，补偿协议生效；在签约期限内未达到70%签约比例的，征收决定终止执行”。

（3）为明确《办法（草案）》实施前已经依法作出房屋征收决定项目的实施依据，将《办法（草案）》（听证稿）第四十六条第二句话修改为“本办法实施前，已依法作出房屋征收决定的项目，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行”。

（4）为避免《办法（草案）》与上位法冲突。将《办法（草案）》（听证稿）第六条第三款中的“房屋征收实施单位超越委托权限违反法律法规规定的，对其行为后果承担法律责任”予以删除。

（5）为保证社会稳定风险评估在作出房屋征收决定中作为重要决策依据，将《办法（草案）》（听证稿）第十四条第三款修改为“未经社会稳定风险评估或者经评估认为存在社会稳定风险的，州（市）、县（市、区）人民政府应当作出不予实施或者暂缓实施房屋征收的决定”。

（6）根据住房保障工作实际情况，对如何处理各州市保障性住房条件差异问题，在《办法（草案）》（听证稿）第二十七条增加一款“州（市）、县（市、区）人民政府可以结合当地保障性住房管理有关规定，制定具体保障办法”。对州市县予以授权。

（7）为使《办法（草案）》中所指被征收人更加明确，将《办法（草案）》（听证稿）第一条修改为“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人（以下称被征收人）的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和有关法律法规的规定，结合本省实际，制定本办法”。

（8）为切实保障被征收人合法权益，使补偿方案内容更加全面完善，将《办法（草案）》（听证稿）第十一条第五项修改为“被征收房屋类型、用途、性质和建筑面积的认定办法”。

（9）为进一步明确被征收房屋价值的包含内容，在《办法（草案）》（听证稿）第十九条增加一款“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”。

（10）为保证评估机构的有效选定，将《办法（草案）》（听证稿）第二十一条第六项修改为“被征收人在规定期限内协商选定不成的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；在规定期限内被征收人不参与投票或者投票不能决定的，由房屋征收部门采取摇号、抽签等随机选定方式公开确定”。

（11）为解决各州市公房情况不同的问题，在《办法（草案）》（听证稿）第二十六条中增加第三款“州（市）、县（市、区）人民政府可以根据征收公房实际情况制定相关办法”。对州市县予以了授权。

（12）为合理保障进入申请强制执行阶段被征收人的合法权益，同时明确申请强制执行的条件，将《办法（草案）》（听证稿）第三十六条第一款修改为“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的人民政府依照本办法第十一条、第十七条的规定作出补偿决定，送达被征收人，并在房屋征收范围内予以公告，公告期限不得少于15天”。

（13）为合理解决各州市经济发展不平衡、征收项目条件不一致等问题，分别在《办法（草案）》（听证稿）第十八条、第二十六条、第二十七条、第三十二条对州市进行了授权。

（二）需要作进一步说明的意见建议及理由

（1）对第2条意见建议。根据《条例》规定，房屋征收决定的作出为条件控制，满足《办法（草案）》第二章征收决定所列条件后，方可作出房屋征收决定，不受时间节点控制。

（2）对第3条意见建议。《办法（草案）》所指房屋所有权人不明确，不特指找不到房屋所有权人的情况，且送达方式在我国相关法律规定中已有明确，《办法（草案）》中不再细述。

（3）对第4条意见建议。立法依据应当明确表述上位法的全称，而不必加入上位法文号等内容。

（4）对第6条意见建议。《办法（草案）》中所指户数已明确表示以产权登记房屋计算。

（5）对第9条意见建议。代表提出实施单位应当包括社会投资人或国有的企业、事业单位。由于上位法没有明确，各地情况也不尽相同，因此下一步将开展调研，力争作出符合本省实际又有利于工作推进的明确规定。

（6）对第11条意见建议。我们认为论证的具体组织形式可由负责房屋征收的人民政府在实际过程中具体确定，补偿方案的公布征求意见，即是向社会征求意见，能充分满足社会参与的需要。

（7）对第15条意见建议。根据征收项目大小，选取评估机构过程中，大的项目全体被征收人到场，一般难以实现，在实际操作中也可能出现被征收人代表或部分被征收人等形式到场参与。重点在于评估机构的选定的过程是否公平、公正、公开。

（8）对第18条意见建议。因项目大小不同，城市发展规模的不平衡等因素，《办法（草案）》中难以进行界定，负责房屋征收的人民政府可根据实际情况进行确定。

（9）对第23条意见建议。混合补偿是产权调换互补差价的一种体现方式，属于产权调换中的一种补偿方式类型。

（10）对第36条意见建议。上位法中明确有规定的，立法中一般不再进行细述。

（11）对第37条意见建议。产权登记等问题有相应的法律法规进行明确规定，本《办法（草案）》不再进行具体明确。

（12）对第41条意见建议。因我国住房制度改革、房屋测绘标准等因素导致，部分房屋实际面积与证载面积存在差异，实际操作中一般对房屋面积存在争议的都是以采取利害关系人到场实际测量为准。此类问题为实际操作环节的问题，《办法（草案）》中不进行细述。

（13）对第42条意见建议。《办法（草案）》中是由具有相应资质的机构对停产停业损失补偿进行评估，“相应资质的机构”不是特指房地产价格评估机构，可以是具有资产评估、会计师事务所等其他相应资质的机构。

（三）不予采纳的意见建议及理由

（1）对第7条意见建议不采纳。租住公房的群众多数情况是没有享受过国家房改政策、没有自有产权的住房，其中以困难企业、破产企业职工居多。现实中此类企业多数已改制为民营企业，公房也成为企业的资产。如果将公房以货币形式补偿，只能补偿给产权人，难以确保公房租住人获得补偿。因此，为切实保障公房租住人房屋使用权的合法权益，《办法（草案）》中确定公房只能以产权调换方式进行补偿，并明确要求应与符合条件的原承租人重新签订租房协议。

（2）对第12条意见建议不采纳。《办法（草案）》中已明确表述社会稳定风险评估是由政府作出。

（3）对第13条意见建议不采纳。房屋产权归属按产权登记相关政策法规进行规范，不属于《办法（草案）》规范范畴。

（4）对第17条意见建议不采纳。国有土地上房屋征收补偿的评估原则和方式，在住房城乡建设部印发的《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）中已有明确规定，《办法（草案）》不做细述。

（5）对第19条意见建议不采纳。拆迁人未按期限补偿到位的问题，一般都在补偿协议中有约定，从其约定处理。鉴于回迁项目建设有一定的周期，且在建设过程中受地质条件、规划条件、建设水平等多种不确定因素影响产生的延期，双方可以协商解决，具体不再作统一规定，由各地征收部门根据实际情况处理。

（6）对第27条意见建议不采纳。街道办事处是市辖区人民政府或区管委会（例：经济技术开发区管委会）的派出机关，受市辖区人民政府或区管委会领导，行使区人民政府或区管委会赋予的职权。因此在国有土地上房屋征收与补偿工作中应当按照政府指令参与房屋征收工作。

（7）对第28、30、31、33条意见建议不采纳。国有土地上房屋征收补偿是以评估的方式确定，《办法（草案）》中对征收住宅类与非住宅类房屋的补偿原则已经进行了确定，具体细化可在签订补偿协议前，根据被征收房屋具体情况进行确定，《办法》中不做细述。

（8）对第29条意见建议不采纳。涉及相关部门行使行政职能的行为均有相应法律法规进行规范，不应在《办法（草案）》中明确。

（9）对第32条意见建议不采纳。目前缺乏上位法依据，且被征收人以股份制形式参与旧城改造可能导致法律关系较为复杂，难以规范和界定。

（10）对第34条意见建议不采纳。用于产权调换的房屋，应该是经过各类验收的符合交房条件的房屋，房屋及配套设施竣工验收已有相关政策法规进行规范，《办法（草案）》不做细述。

（11）对第35条意见建议不采纳。临建房屋在《条例》中已明确有表述，按照立法原则，一般上位法中有明确要求的不再细述。无手续的房屋不属于《办法（草案）》规范的范畴。

（12）对第38条意见建议不采纳。《办法（草案）》明确表述不得低于被征收房屋周边类似房地产的市场价格，并对周边类似房地产作出了明确解释。

（13）对第40条意见建议不采纳。补偿资金足额到位是保证征收项目具体实施和保障被征收人合法权益的重要保障，因此必须足额到位。具体足额到位的方式，负责房屋征收工作的人民政府可以根据项目大小进展情况确定。

（14）对第43条意见建议不采纳。产权资料的判定和归属的合法性不属于《办法（草案）》明确事项。

（15）对第44条意见建议不采纳。房屋市场均价属于市场行为下自主产生的定价，且受区位、时段、市场等多种因素影响，目前房管部门有部分房屋交易备案数据公布，房地产估价行业协会也有相关数据可以提供，属于日常管理和具体业务操作范畴，因此在《办法（草案）》中不做明确。