信赖保护原则与中国行政法

六、信赖保护原则与中国行政法

(一)信赖保护原则与实事求是、有错必纠——以违法授益行政处理的撤销为中心

克雷格在对英国法中忽视对私人正当信赖的实体保护进行批评时时指出，“我们最初构想一个问题的方式对法律规则的建构具有显著的影响，这虽几成陈词滥调，但却揭示了真理，而且我们甚至往往无视它。理由很明显:我们对一个问题的最初构想包含了对于何种价值将在既定的领域发挥作用的认识，而将来所选择的法律结果(规则)将尽力以最有效的方式满足这些价值。这样确保我们对一个问题最初的思考方式为正确就极为重要，不如此则可能导致我们所创设法律规则的是有瑕疵的”。考查我国法制，克雷格的这一论断确为精辟。

我国法学界一贯重视将实事求是、有错必究作为指导立法、执法、司法的圭臬，在实践中的一个消极后果是无视人民的正当信赖和法律安定性的价值。在诉讼法中体现为对再审程序的发动条件设置极为宽松，导致程序的终结性和安定性无从实现。在行政法领域，实事求是的政治原则和对依法行政原则的形式理解，在二者的共同作用下对行政处理的撤销的限制问题少有人问津。实事求是作为政治原则固然有它的价值，对于法律制度的发展也具有它一定程度的作用，但是应当承认，它在诸多方面与法律的基本原理以及法学的思维方式是存在冲突的，实际上从我国法学的发展来看，几乎在每建立或引进一个先进的制度规则时总有人会以实事求是原则作为反对理由，例如非法证据的排除规则，对启动再审程序的限制，对无罪推定原则的承认。在诉讼法领域，这种反思已经取得了一定的成果，⁽⁴⁰⁾但在行政法领域则刚刚开始。对依法行政原则的机械理解，从根本上来说是实事求是原则的一个体现:既然实事求是，当然有错必纠，违法的行为当然更要撤销。而从法学的角度来看，依法行政原则作为一个法律原则并不具有绝对的价值。法律原则是一个“应尽力实现的诫命”，⁽⁴¹⁾虽然我们应当在个案中尽最大的努力将其贯彻，但是同时还必须注意其他相关的原则，这些原则可能与依法行政原则是互相冲突的，此时并不能绝对说某一个原则就优越于另一个原则，而是在应当结合个案进行具体的衡量以后才能判断哪一原则优先，哪一原则应当退让。从另一个角度，信赖原则如果要在一个国家的法律秩序中发挥作用，一个很重要的前提在于个人的正当权益得到重视，而非仅为公共利益的附属物。信赖保护原则之所以能够在第二次世界大战后的德国，通过学者和实务的共同努力成长为一个独立宪法与行政法原则，并在诸多领域发挥重要作用，一个前提性的条件在于德国人对于纳粹在公共利益的大旗之下对私人权益的侵犯的反思，痛定思痛，对公民的基本权利和私人利益给予了足够的重视。很难想象在一个对个人利益未予足够重视的法律体系中，能够容忍可以与维护公共利益的依法行政原则相抗衡的信赖保护原则的存在。而我国的立法者和学者正是往往将公共利益和私人利益的关系视为一种对立的关系，而且赋予公共利益以天然的优越地位，缺少对二者之间关系的严谨逻辑分析，缺少对个人利益的深切关怀。实际上公共利益是由个人利益所组成的，不仅“不确定多数人”的利益可以成为公益，某些特别重要的个人利益本身就是公益，如公民的生命权和健康权，而且并非所有的公共利益都天然地比个人利益神圣，公共利益与私人利益都具有分量的维度，在发生冲突时，必须要根据个案的具体情况对各自的分量进行衡量才能作出取舍。而即使要求个人利益对公共利益退让，也必须符合比例原则，并为正当的个人利益的牺牲提供补偿。⁽⁴²⁾

《行政许可法》在行政许可的废止与撤销问题上已经体现了信赖保护原则的要求，⁽⁴³⁾但现有规则也有一定的缺陷，即没有明确存续保护。从现有法条来看，只要公共利益需要或者行政许可违法，就可以撤销或废止(只是需要给予补偿)。实际上，信赖保护原则提供的不仅仅是补偿保护，而且包括存续保护，在确定是否撤销或废止行政许可时，就应当对公共利益和私人利益加以比较衡量，只有在撤销或废止行政许可的公共利益超过私人因维持行政许可效力而可得的收益时方可以撤销或废止。此外，从信赖保护原则出发，除了相对人因欺诈、胁迫等方式取得行政许可的以外，行政机关依职权撤销行政许可应当有期限的限制(其性质为除斥期间)，在德国这一期限为1年，而《行政许可法》中对此未作规定。

(二)转型中国的信赖保护原则——陈有球等55人与深圳市社会保险管理局关于补发、续发退休金行政争议案

1.案件情况

根据《深圳市社会保险暂行规定》(深府［1992］128号文)和《深圳市社会保险暂行规定职工养老保险及住房公积金实施细则》(深府［1992］179号文)的相关规定，在其于1992年8月1日生效后，深圳市企业职工在养老期间领取离退休金和支取养老生活费的标准，应当由社会保险管理机构根据本市职工生活费用价格指数及社会生活水平提高的实际情况进行调整，但这一规定并未得到实际贯彻，实践中深圳市社会保险管理局仍然是套用特区机关和事业单位的提高工资标准的规定，并且依据相关规定多次调整了企业离退休人员的基本养老金。这种做法也未引起争议。

1995年3月30日深圳市人民政府作出《关于企业职工退(离)休待遇计发工作的通知》(深府［1995］68号文)第5条规定:“对我市所有退休(退职)人员的养老保险待遇建立正常调整机制，凡1994年7月31日以前已退休的人员，从1994年8月1日起不再随机关事业单位工作制度进行调整，而根据我市居民生活费用价格指数上涨幅度及职工月平均工资增长的一定比例，于每年7月进行调整。”该通知正式确立了深圳市企业职业养老金保险待遇的调整机制，终结了套用特区机关和事业单位提高工资标准的做法。

1995年10月24日深圳市政府发布的《深圳经济特区机关事业单位工资改革实施办法》和《深圳经济特区机关事业单位特区津贴实施办法》(深府［1995］255号)，对深圳经济特区机关事业单位的工资制度进行了改革，开始按月发放特区津贴，并且特区津贴标准列入计发离退休费的基数，退休人员按期退休时的特区津贴档次所对应的津贴标准，以本人计发退休费的比例折算。这次改革的结果，全市机关事业单位退休人员随机关套改大幅调整退休金(仅“特区津贴”和“保留津贴”两项，人均每月增加1000元以上)。由于全国机关、事业单位工资改革是从1993年10月1日起实施，因此，尽管深圳机关、事业单位的工资改革批准时间是1995年，但也执行国务院的规定从1993年10月1日起实施。

这一次工资改革的实惠，深圳市企业的离退休人员未能得到，并且从1995年起，他们已享受了7年的每年4个月工资额的生活补贴也被扣发。深圳市的企业离退休老人从1995年起不断找深圳市社保局和政府，要求解决问题，但一直未获解决。1999年初，深圳市陈有球等企业退休老人以深圳市社保局为被告，提起行政诉讼。此案经过福田区法院、深圳市中院和广东省高院三级审理，原告的诉讼请求均未获支持。

2.争议焦点

本案争议的焦点是:根据深府(1995)68号文，企业退休职工养老金待遇“自1994年8月1日起不再随机关和事业单位工资制度进行调整”，现在深府［1995］255号《深圳经济特区机关事业单位特区津贴实施办法》溯及至1994年8月1日之前的1993年10月1日生效，其是否应当适用于此前离退休的企业工作人员。

陈有球等55人认为:《关于退休基金统筹前后退休费发放标准问题的请示报告的批复》(深府复［1985］200号文)、《关于印发深圳经济特区企业退(离)休干部计发退(离)休费基数的暂行办法的通知》(深府办［1991］168号文)以及深圳市政府常务会议19号纪要(深府常纪(1991)19号)都规定了企业退休金按机关标准计发的办法。1995年3月30日，深圳市人民政府作出《关于企业职工退(离)休待遇计发工作的通知》(深府［1995］68号文)第5条规定:“……凡1994年7月31日以前已退休的人员，从1994年8月1日起不再随机关事业单位工资制度进行调整，而根据我市居民生活费用价格指数上涨幅度及职工月平均工资增长的一定比例，于每年7月进行调整。”确认了上述文件中规定的统筹单位的企业退休职工按机关标准计发退休金的事实。由于深府(1995)255号文件规定的特区津贴执行效力溯及至1993年10月1日起，这正是陈有球等人可以随机关工资改革调整退休金的时间内，因此1994年7月31日前退休的统筹单位企业退休人员都可以适用深府(1995)255号文，享受相当特区津贴的退休金待遇。而且国务院发［1995］6号文和国发［1997］26号文规定按原来的方式发放。只有这样，统筹单位企业的退休金基数才能与机关同职同级人员相持平。综上所述，上述深圳市政府发布的规范性文件，就是其领取从1993年10月1日起执行特区津贴的法律依据，也就是请求补发、续发退休金的法律依据。

深圳市社会福利管理局和两审法院认为，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发(1991)33号文)、《深圳市社会保险暂行规定》(深府(1992)128号文)和《深圳市社会保险暂行规定职工养老保险及住房公积金实施细则》(深府(1992)179号文)，自1992年开始深圳市企业职工退休金的调整就应当根据深圳市职工生活费用价格指数及社会生活水平提高的实际情况进行调整，而非套用机关事业单位职工工资的调整办法。虽然相关规定没有落实，但不能否认其法律效力。从而自1993年10月1日开始执行的机关和事业单位工资改革方案，则当然不适用于此前已经离退休的企业工作人员。至于1995年3月30日深圳市人民政府作出的《关于企业职工退(离)休待遇计发工作的通知》(深府(1995)68号文)将1994年7月31日作为截止日期的规定，广东省高院认为，由于其与国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发(1991)33号文)相抵触，不应适用。广东省高院认为，深圳市社保局在1991年6月26日国发(1991)33号文之后一段时间内，未严格贯彻国务院规定，根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对企业职工的退休金进行调整，而是考虑其他一些因素，仍然参照机关事业单位调整工资的方法调整了企业职工的退休金，这是不符合依法行政的要求的。对于该实际做法的评判，应坚持保护行政管理相对人合法权益原则。如果被上诉人套机关工资标准调整的退休金数额少于按《深圳市社会保险暂行规定》第30条规定调整的数额，上述人有权请求按《深圳市社会保险暂行规定》第30条规定计算不足退休金。如果算出来的退休金数额多于第30条规定调整的数额，根据信赖保护原则，已调整发给的退休金不再变动。但上诉人主张从1993年10月1日起机关事业单位工资改革所增加的特区津贴等工资待遇应纳入企业职工退休金调整的范围，请求法院判令深圳市社保局补发、续发该项工资待遇，这一主张不能支持。

3.评论

本案是社会保障制度改革过程中发生的案件。广东省高院认为，1995年3月30日深圳市人民政府作出的《关于企业职工退(离)休待遇计发工作的通知》(深府(1995)68号文)将1994年7月31日作为截止日期的规定，与《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发(1991)33号文)相抵触，不应适用。这种观点从法律角度来看是有道理的。不仅如此，该通知与深圳市政府《深圳市社会保险暂行规定》(深府(1992)128号文)、《深圳市社会保险暂行规定职工养老保险及住房公积金实施细则》(深府(1992)179号文)的规定也不一致。

但从实践来看，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》是养老保险制度改革的前期成果，其中许多是原则性、指导性的规定，如1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发［1995］6号文)所指出的，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》发布后，企业职工养老保险制度改革仍处于探索阶段。后一通知要求各地区应当建立基本养老金正常调整机制，也表明1991年决定中对建立基本养老金正常调整机制的要求在实践中普遍未得到落实。《深圳市社会保险暂行规定》(深府(1992)128号文)、《深圳市社会保险暂行规定职工养老保险及住房公积金实施细则》(深府(1992)179号文)尽管规定废止套用特区机关和事业单位的提高工资标准，但一直并未付诸实践。深圳市的实践，长期以来都是套用机关事业单位职工工资，效果很好。广东省高院提出:“对于该实际做法的评判，应坚持保护行政管理相对人合法权益原则。如果被上诉人套机关工资标准调整的退休金数额少于按《深圳市社会保险暂行规定》第30条规定调整的数额，上诉人有权请求按《深圳市社会保险暂行规定》第30条规定计算不足退休金。如果算出来的退休金数额多于第30条规定调整的数额，根据信赖保护原则，已调整发给的退休金不再变动。”表面上看来对相对人的合法权益予以了充分的重视和保护，但实际上，因为在1994年7月31日之前深圳市根本未建立一套根据该市职工生活费用价格指数及社会生活水平提高的实际情况调整企业离退休人员养老保险待遇的方案，相对人根本无法进行比较，根本不具有可操作性，各方当事人对此也没有发生争议。

《国家公务员暂行条例》第60条规定，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”;国务院1993年颁布的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》(国发(1993)79号)第2条规定:“机关与企业事业单位实行不同的工资制度，机关工作人员的平均工资水平要与企业相当人员的平均工资水平大体持平，保持合理的比例关系。”这些规定虽然都针对的是在职职工，但其原则同样也适用于离退休职工。从而，在未实际建立基本养老金正常调整机制的情况下，根据本市机关事业单位退休人员的养老金待遇是确立离退休职工养老金待遇的一个相对比较合理的参照系。深圳长期以来套用机关事业单位职工工资，实际效果也很好。反之，如果改革的结果导致企业离退休人员的养老金待遇与机关事业单位离退休人员相差过多，则这一改革显然是不公正的，也必然会导致社会的不稳定。

广东省高院的判决明确承认信赖保护原则的效力，这一点值得赞许。但其对信赖保护原则适用有避重就轻之嫌。高院判决的重心，是在1991年6月26日国发(1991)33号文之后一段时间内，相对人根据套用机关事业单位职工工资方案实际取得的退休金，与法定的根据该市职工生活费用价格指数及社会生活水平提高的实际情况调整企业离退休人员养老保险待遇的方案相比，二者所导致离退休金的差别。但对于这一问题当事人并未发生争议，真正发生争议并且与信赖保护原则也密切相关的是，深圳市人民政府作出的《关于企业职工退(离)休待遇计发工作的通知》(深府［1995］68号文)是否有效，而广东省高院过于简单化地处理了这一问题。笔者认为，在其效力的判断问题上，不应局限于形式法治的思考，认为其与国务院的上位规定以及深圳市有关规章相抵触而无效，而应考虑到社会转型与制度变革时期的实际情形，平衡依法行政原则与法律安定性原则、信赖保护原则和诚实信用原则的不同要求。既然在《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发(1991)33号文)、深圳市政府《深圳市社会保险暂行规定》(深府(1992)128号文)、《深圳市社会保险暂行规定职工养老保险及住房公积金实施细则》(深府(1992)179号文)公布后很长一段时间中，在养老金调整问题上深圳市社保局都未执行相关规定，而在机关事业单位工资调整后突然变化，突然转而执行这些规定，显然违背法律安定性原则、信赖保护和诚实信用原则。

【注释】

(1)中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。

(2)参见林合民.公法上之信赖保护原则［D］.台湾大学法律学研究所硕士论文(1985)，7.

(3)拉伦兹著，陈爱娥译.法学方法论［M］.台湾:五南图书出版公司，1996:391-392.

(4)参见拉伦兹.前引书:391-392;林诚二.信赖利益损害赔偿之研究［J］//民法理论与问题研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2000;王泽鉴.信赖利益之损害赔偿［J］.民法学说与判例研究(二)［M］.北京:中国政法大学出版社，1998.

(5)从逻辑上说，行政法上的信赖问题本应包括国家(行政机关)对私人的信赖以及私人对行政机关的信赖两个方面，但由于对国家信赖的保护，可以由国家根据其公权力采取措施来保障，并无特别加以讨论的必要，因此行政法上的信赖保护，通常仅指私人对国家的信赖。

(6)C.F.Forsyth，The Provenance and Protection of Legtimate Expectation，CLJ，47(2)，p.243.

(7)参见陈雍之.法律溯及效力问题之解决途径暨“我国”实务之省思［J］.宪政时代，第19卷(1).

(8)参见陈传宗.论行政法上之承诺［J］.宪政时代，第16(3):64.

(9)Schwartze，European Administrative Law，Sweet and Maxwell，1992，p.871.

(10)Case 81/72 Commission v.Council［1973］E.C.R.575 at 584.

(11)现在经常使用的是期待(“expectation”)而非信赖(“confidence”)。Forsyth，p87.

(12)Case 14/81 Alpha Steel v.Commission［1982］E.C.R.749.

(13)Joined Cases 7/56 3-7/57 Algera et al.v.Common Assembly［1957-1958］E.C.R.39.

(14)邵景春.欧洲联盟的法律与制度［M］.人民法院出版社，1999:55.

(15)Case 112/77 A.Toerfer v.Commission［1978］E.C.R.1019 at 1032.

(16)Case 1/73 Westzucker GmbH v.Einfuhr-und Vorratsstelle fuer Zucker［1973］E.C.R723 et seq.

(17)Case 112/77 A.Toerfer v.Commission［1978］E.C.R.1019 at 1032.

(18)欧洲法院并未运用不真正溯及效力这一术语，它仅在CNTA案中提及一个没有“恰当意义上的溯及效力”的规章。因此在本文中所言的真正溯及效力与不真正溯及效力只是在运用德国法上的分类对欧洲法院判决进行观察的产物。

(19)Schwartze，p.1145.

(20)Schwartze，p.p.1079-1093.

(21)C.Forsyth，“The Provenance and Protection of Legitimate Expectations”［1988］C.L.J.238;P.Elias，“Legitimate Expectation and Judicial Review”，New Direction in Judicial Review，(Jowell and Oliver，eds.，1988);P.Craig，“Legitimate Expectations:AConceptual Analysis”(1992)108 L.Q.R.79;R.Sing，“Making Legitimate Expectations”(1994)144N.L.J.1215;P.Craig，“Substantive Legitimate Expectations in Domestic and Community Law”(1996)C.L.J.55(2);Yoav Dotan，“Why Administrators should be Bound by their Policies”，Oxford Journal of Legal Studies，Vol.17;Ganz，“Legitimate Expectations，”in Public and Politics(ed.Harlow，1986).

(22)［1969］2CH.149.

(23)R.v.Secretary of State for the Home Department，ex p.Ruddock(1987).

(24)B.L.Jones，Garners'Administrative Law，p.142.

(25)B.L.Jones，Garners'Administrative Law，pp.143-144.Craig，Administrative Law，pp.559-587.Wade，Administrative Law pp261-264.

(26)［1981］1W.L.R.1186 at1195.

(27)同一个原则显然也适用于其他的公共机构。

(28)P.P.Craig，“Representations by Public Bodies”(1977)93 L.Q.R.398。

(29)林合民将抽象信赖保护与具体信赖保护的划分标准定位为信赖表现，笔者认为不妥，信赖表现的区别实际仅是信赖基础不同的结果，因而不应本末倒置。

(30)我国行政法学者大多将作为一种活动的行政立法与作为该种活动结果的规范性文件不作区别，一概称之为行政立法，笔者以为不妥。在本文中将行政立法活动产生的规范性文件称之为行政法令。

(31)Craig，Substantive Legitimate Expectations in Domestic and Community Law，Cambridge Law Journal(CLJ)，55(2)，p.290.

(32)林锡尧.行政法要义［M］.台北:元照出版公司.1999:56.

(33)Schwartze，pp.952-953.

(34)Craig，“Substantive Legitimate Expectations in Domestic and Community Law”(1996)C.L.J.55(2)，p.294.

(35)HelmutCoing，Grundzuege der Rechtsphilosophie，2.Aufl.Berlin 1969，S.143-144//邵曼燔.论公法上之法律安定性原则［J］//城仲模.行政法之一般法律原则(二)［M］，277.

(36)许多德国学者也认为，法律安定性具有“法律和平”和“信赖保护”双重意义。(1)法律和平(Rechtsfrieden)的意义在于息止纷争。在现代国家，仅国家才具有实力并专责维持法律和平。因此国家对法律上争议必须予以调停。(2)信赖保护。对人民而言法律安定的首要意义即在于信赖保护。

(37)关于行政法中应予衡量原则，参见马纬中.应予衡量原则之研究——以行政计划为中心［J］//城仲模.行政法之一般法律原则［M］.499.

(38)彭国能.法治国之基本理念［J］//城仲模.行政法之一般法律原则(一)［M］.399.

(39)德国基本法第20条第3款规定，执行权应受法律(Gesetz)和法(Recht)的拘束。

(40)参见何家宏.新编证据法学［M］.北京:法律出版社，22.

(41)德国著名宪法学家阿历克谢认为，原则与规则的根本差异在于:原则要求某一特定的法益在法律与事实的可能范围应当尽最大可能加以实现。因而原则这种规范可以在不同的程度上加以满足，也即原则在个案中必须在于其他相关原则的竞争中寻求最大限度所谓实现。而规则只能二择一，或者有效或者无效。当有效时，就必须完全依照其所规范的内容去做，不多也不少，也即是说，规则在事实与法律可能的范围内具有“确定”的作用。参见严厥安.法与道德——由一个法哲学的核心问题检讨德国战后法思想的发展［J］.政大法学评论，第47期.

(42)陈新民.公共利益的概念［J］，论宪法人民基本权力的限制［J］//陈新民.宪法基本权利之基本理论(上)［M］.Aileen McHarg，Reconciling Human Rights and the Public Interests:Conceptual Problems and Doctrinal Uncertainty in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights，The Modern LawReview，Vol 62.

(43)关于合法行政许可的废止，《行政许可法》第8条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”关于违法行政许可的撤销，《行政许可法》第69条规定:“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:(1)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(2)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(3)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(5)依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第1款规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”这里的“赔偿”，准确的说应是“补偿”，因为行政机关撤销违法的行政许可，是合法的行为，因此而给被许可人造成的损失应进行补偿而非赔偿。