信赖保护原则的基本含义

一、信赖保护原则的基本含义

(一)信赖保护原则的概念

信赖保护原则，最早应该是私法中的一项原则，如关于买卖关系中的善意第三人保护制度即是。其进入到公法领域，则是20世纪初的事情，肇始于德国。⁽²⁾究其原因，主要是因为现代国家的任务与以往不同，行政作为给付的主体，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家责无旁贷的职责，也因此人民生活与国家紧密结合，对国家的信赖日益严重。所以国家应扬弃“朝令有错，夕改又何妨”的心态，致力于提升公信力，以维护法律秩序的安定平和，并保障人民的这种信赖。

进入20世纪90年代以后，由于我们国家依法治国、依法行政诸理念的提出，行政法领域逐步研究并在一定程度上开始采纳该原则。实践中，我国2004年实施的《行政许可法》在总则第8条明确了该原则的内容:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”相对于立法的确定性而言，理论上对信赖保护原则的探讨一直方兴未艾。较为典型的一种说法是，所谓信赖保护原则，是指当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。该原则的适用必须具备如下条件:存在信赖基础;具备信赖行为;信赖值得保护。⁽³⁾当然，也有人认为，信赖保护原则的适用要超出撤销或者废止的范围，行政行为的相对无效，行政行为的撤销与废止，行政行为的变更，都可能会涉及该原则。⁽⁴⁾也就是说，现行的《行政许可法》对信赖保护原则的适用，是不能够满足现实需要的，或者说并不能最大程度上保障各种行政情形下的信赖利益，有必要扩大它的适用范围。

信赖保护原则在环境资源法中的适用，主要体现在行政许可方面。《行政许可法》第12条的前两项即涉及环境资源法的实施问题:“(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”但是从理论上说，信赖保护原则应绝不仅仅限于环境资源的行政许可。虽然授益性具体行政行为是行政相对人获得据以信赖的利益主要来源，也因此有人认为信赖保护原则的适用前提是“行政机关对行政相对人作出授益行政行为”，⁽⁵⁾但是除此之外，行政相对人也可能通过其他行政行为获得这种信赖利益，自然也应受到保障。例如在行政合同(行政契约)履行过程中，行政主体根据公共利益的需要或其他法定事由，可以变更或解除合同，行政主体有义务对因此而给相对一方造成的损失予以补偿(或赔偿)。⁽⁶⁾这种损失，应该是包含信赖利益在内的。而行政合同，在自然资源的合理利用与环境保护方面，越来越发挥着重要的作用。所以，信赖保护，不仅仅是行政许可法的一项基本原则，更是环境资源行政执法中的一项基本原则。

(二)信赖保护原则与诚信原则的关系

有学者认为，信赖保护乃诚实信用原则之重要内容，二者系具体与一般的关系，诚信原则系一般原则，具有抽象性、普适性等特征;而信赖保护原则是具体原则，它是对诚实信用原则的具体体现和落实。二者有着共同的目的:都是对行政权力运行和行政行为实施的有力保障。⁽⁷⁾更有学者认为，诚信原则既非行政法的一般原则，亦非行政法的基本原则，而应是行政法的最高形式原则。因为一般法律原则的定位，并未凸显诚信原则系行政法中固有原则的特性;而行政法基本原则说，又未体现出诚信原则在行政法中不同于其他原则的基础地位。而诚信原则作为行政法的最高形式原则，在于行政法的基本原则都源于诚信原则。而信赖保护原则恰恰是诚信原则对公民个人正当权益的法律保障。⁽⁸⁾

诚信原则同样也是较早产生于民法中的一项基本原则，甚至有学者认为“它几乎是大陆法系民法中唯一的基本原则”，⁽⁹⁾然而对它含义的理解也存在着分歧，从而直接影响着其在公法中的适用。具体而言，自我国《民法通则》第四条规定“民事活动应当遵循……诚实信用的原则”从而确立诚信原则以来，民法学界就如何理解诚信原则形成了“语义说”和“一般条款说”两种观点。“语义说”认为:诚信原则是对民事活动的参加者不进行任何诈欺、恪守信用的要求。⁽¹⁰⁾“一般条款说”认为诚信原则是外延不十分确定，但具有强制性效力的一般条款。⁽¹¹⁾其中，“语义说”主要出于我国大陆学者对“诚实信用”望文生义的理解。而域外学者就诚信原则的宗旨而言，都认为是为了维持某种秩序，这种秩序或体现为一定的利益平衡，或体现为一定道德基础的可供信赖。就内涵而言，诚信原则是以模糊的公平要求为内容的规则;就外延而言，诚信原则具有不确定性，可补救具体规定的不敷使用。诚信原则与司法活动的关系即由其内涵的模糊性和外延的不确定性而产生:诚信原则意味着承认法官的创造性司法活动，允许法官在法无明文时依据公平的要求进行裁判。⁽¹²⁾也就是说在某种意义上，诚信原则是对成文法具体规定不足情况下对法官的一种授权、引导与限制，而不单纯是对当事人诚实信用的要求。当民法上的诚信原则被引进到行政法领域的时候，对其含义的分歧也依然存在。

因此，当诚信原则作“诚实信用”解时，也就是要求当事人双方在进行相关的活动时不进行任何诈欺、恪守信用，这时的诚信原则与信赖保护原则是两个并行的，不存在包含逻辑关系的原则。就行政许可而言，诚实信用对行政主体与行政相对人的要求是不同的:对行政相对人，是要求其不得以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，否则应当予以撤销并追究相应法律责任(《行政许可法》第69条、79条之规定)，是对其诚实的要求;对行政主体而言，则是要求其不得擅自改变已经生效的行政许可(《行政许可法》第8条第1款之规定)，是对其信用的要求。其实更为严格一点说，与其说是对行政主体信用的要求，不如说是对其合法行政的要求，因为“改变”属于“变更”，行政行为的变更，是有具体要求的，违背要求的变更，当属“擅自”，用不合法来定性即可。因此，所谓的诚实信用原则，在这里只剩下“诚实”的要求。而行政法的基本原则作为一种法律原则，是经国家制定或认可的，具有普遍性法律效力的行为准则。而它作为行政法的原则，又主要是针对行政权的，旨在回答行政主体运用行政权实施行政行为所应当遵循的法律准则，即解决行政行为的法律效力。⁽¹³⁾私法上的“诚实”，是对平等的双方当事人而言的。而仅仅用于限制行政相对人的“诚实”要求还能不能作为公法上行政许可制度的一项基本原则，是值得商榷的。

只有当诚信原则体现为一定的利益平衡，或体现为一定道德基础的可供信赖时，公法意义上的诚信原则才有价值。但这时的诚信原则，和信赖保护原则的含义基本相同，即都是为了平衡公益和私益，对现有行政行为法律效力的定性及处理。即便是诚信原则的含义要大于信赖保护原则，也就是诚信原则的范畴要大于“诚实信用”，那么这种脱离中国语言文化传统的翻译法也是不可取的。一方面，我们在语言上用了“诚实信用”(或“诚信”)这个在中国有着特定或者说固定含义的成语，另外一方面我们又否定它的通常含义，认为它不仅仅意味着“不诈欺、恪守信用”，还有着更深的不可确定的含义，这实在是在玩文字游戏，其结果只能是永远各说各话，永远争论不休。

(三)信赖保护原则与行政合法性原则的关系

违法行政行为的撤销也经常涉及信赖保护原则的适用问题。事实上，早在《行政许可法》明确规定信赖保护原则之前，我国已经有过信赖保护原则的相关规定。最高人民法院1999年通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第59条规定:“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理……(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施……”这其实已经属于信赖保护原则的具体适用。违法的具体行政行为，即可能是由行政相对人引起的，也可能是由行政机关自身引起的。由于相对人责任引起的违法行政行为的处理，并不涉及信赖保护问题，而由相对人独立承担一切违法后果。例如，《行政许可法》第79条规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，如果具体行政行为的违法是由行政机关自身造成的，事后纠正违法给当事人造成损失，则应当给予信赖补偿。于是有人提出，合法行政行为产生的相对人利益要维护，违法行政行为产生的相对人利益也要维护，这是对行政合法性原则的背离。事实上这是一种误区。行政合法性原则要求的是行政机关执法时遵守全部的行政法律，包括法律原则和具体的法律规则。当法律原则与某一个具体的法律规则发生冲突时，遵守原则才是合法性的体现，因为原则是对规则的统率，原则的效力要大于具体规则。因此，将信赖保护原则确立为环境资源行政执法时的一项基本原则予以遵从，恰恰是行政合法性原则的必要体现，而不是违反。