财产保护与行政法概论

一、财产保护与行政法概论

(一)行政法对财产的两类保护功能

行政法对于财产的保护分为积极保护和消极保护。

行政法对财产的消极保护是针对私领域的财产权利而言的。从行政法的角度而言，对个人财产的保护不仅是个人的财产权利的保障，更是国家社会秩序稳定的保障，同时也是国家经济发展和财富级别的保障。因此，行政法责无旁贷要参与对私权利的保护，包括对私领域财产权利的保护。但由于私领域中财产权利是民法上的权利，主要由民法规范来调整并体现保护功能;行政法律规范则主要是间接的或消极的保护，即构建维护私领域财产权利的环境、条件，体现间接保护的功能;或以规范行政行为、控制行政越权违法的手段，防止私领域财产权利受侵害，体现消极保护的功能。这是传统行政法的财产保护的主要功能，本文不作为研究的重点。

行政法对财产的积极保护则是针对公领域财产权利而言的。我国有大陆法系传统，普遍承认公私法的划分，正如私法领域中民商经济法担纲保护私权利的重任一样，对于公领域的财产权利的保护，行政法具有理所当然的、不可推卸的责任。物权法的出台虽然给公有财产平等保护的支持，但是这种原则的、零星的规定并不能解决全部问题。公领域财产权利的保护在公法领域有必要进行系统的研究，并能具体地、可操作性地在我国社会实践中实现。事实上，由于相关法理与法律制度构建的缺位，我国有公法规则不健全现象，各种违规违法、暗箱操作、寻租行为大量存在。国有资产、集体财产大量流失等一系列问题都对行政法保护公领域财产权利的积极功能提出了迫切的要求。

《物权法》公布之后，行政法不仅要继续发挥其对于财产权利的消极保护功能，更要加快健全和完善对于公领域财产权利的积极保护功能。在处于转型期公有制的中国，这是必须解决的基本制度问题。

(二)公产的概念界定

纵观世界各国，公共财产不仅普遍存在，而且在国民经济中毫无争议地占据主导地位，无论是资本主义国家还是社会主义国家。但由于法律传统不同，各个法系又有自身的特点。

英美法系没有概括性的公产(公物)概念，但并非不存在公产及其理论。美国的公产通常由单性专门法律个别调整，对其管理一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论为基础。英国亦然。公共机关的财产虽由财产法保护，但仍遵循不同于一般私产的规则。⁽²⁾

大陆法系中，公产一词最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区分为公产与私产，只要符合以下三个条件之一即为公产:(1)公众直接使用的财产;(2)公务使用的财产;(3)公务接触的物体。私人所有的财产即使适用于公共目的也不属于公产;行政主体在所有权以外享有的其他物权也不属于公产。⁽³⁾

德国行政法学上相类似的制度称为公物制度。公物(Offentliche Sache)是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。广义上的公物包括财政财产、行政财产、共用财产。狭义上的仅包括行政财产和共用财产。⁽⁴⁾

日本的公物概念引进自德国，维持了德国行政法上公物的概念，把公物界定为“国际或公共团体直接为了公共目的而提供的有体物”，包括直接由公众使用的物和直接供行政组织使用的物。⁽⁵⁾

大陆法系中公私法划分理论是公产的前提和基础。虽然各国对于公法和私法的界定标准、分类、联系与区别都存在不同的理解，但对于公产而言，这一划分明确了其性质问题——即对于“公”的理解。同时，由此衍生出的公私所有权理论、所有权与实际管制理论等都成为深入研究公产及其保护的理论源泉。

(三)公产与公物

分析法德日等国的学理并研究其异同，法国将公产认为是一种财产;德日则将公产视为是一种“物”。事实上，“这种差异并非本质上的，而是解释方法的差异。主要是由于两国学者关注焦点的不同”。⁽⁶⁾法国的“公产”概念实质上包括行政财产与共用财产，不包括财政财产。即将行政主体的财产分为“公产”和“私产”，仅讨论公产部分，对于行政机关的私产和私人的公产私产均不考虑。德国和日本行政法则从“物”的角度切入，较多地体现了从“私”的角度看待“公产”。而且，物只是财产的一部分，虽然有时通用，但范围仍显狭窄，不足以适应现时代的变化。

在我国，公产或公物仍然是一个学理上的概念，并非实定法上的用语。结合具体国情与实践，本文选择“公产”的概念，而且这里的“公产”范围比法、德、日都广，涵盖行政主体为了提供公用而所有或管领的一切财产，包括公产及私产，也包括财政公产、公共公产、公务公产、公有公共设施公产、预定公产及法定外公产。