俄罗斯应对气候变化的能力建设及其国内立法

二、俄罗斯应对气候变化的能力建设及其国内立法

全球气候谈判是发达国家和发展中国家就全球气候变化所进行的一场博弈，美国、欧盟和中国、印度等国家和国际组织是这场博弈的主角，它们的一举一动也备受国际社会和大众传媒的关注。然而，在亚欧大陆上还有一个特殊的国家，相较于美欧中印而言，它在全球气候谈判中的地位并不突出，但由于气候变化与能源安全的高度相关性和议题的政治化趋势，作为重要的全球政治大国和能源出口大国，其独特作用和角色不可忽视。这个国家就是俄罗斯。

（一）俄罗斯应对气候变化能力建设及立法背景

俄罗斯在环境状况上不容乐观，环境污染和环境破坏加剧，形势恶化。其应对气候变化能力建设及立法背景具体表现在以下几个方面：

1.环境污染严重

俄联邦气象环境监督局的定期调查显示，1999年至2003年大气污染不断攀升^[18]。在定期监测的253个城市中，有145个城市的大气污染处于较高水平。其中，工业生产增长和汽车数量增加是加重大气污染的重要因素，汽车尾气排放量的不断增加，形成长期性大气污染。俄罗斯还出现41座大气重度污染城市，有些城市的个别有害物质超过最高容许度10倍以上^[19]。河流污染也相当严重，河流中的铜、铁浓度超过最大容许度。鲁德纳亚河2002年锌的浓度超过最大容许值45～48倍，铜的浓度超过8倍。伏尔加河、顿河、库班河等还存在超标百倍的细菌污染。哈巴罗夫斯克南部地区的河流水质也不符合环境基准，主要污染物为船舶废油、有机物和金属化合物^[20]。

2.民间生态和环保组织对政府的施压

俄罗斯民间生态和环保组织不断对政府施加压力，也是其气候政策趋于积极的因素之一。民间的生态和环保组织对俄政府决策一直具有较强的影响力。以俄罗斯社会生态联盟为例，该组织长期从事气候变化问题的研究，并呼吁政府制定切实的减排措施^[21]。他们认为，俄罗斯历来就是一个温室气体排放大国，二氧化碳排放量居世界前列，人均排放量也处于较高水平，俄罗斯的气候政策将对其周边经济转型国家起到示范作用。为此，该组织要求俄政府承担起温室气体减排的责任。

3.独特的地理和经济背景

从自然地理角度看，俄罗斯位于欧洲东部和亚洲北部，地跨欧亚两洲，是世界上幅员最大的国家，也是人均自然禀赋最为丰富的国家。例如，它是世界上最大的天然气供应国，第二大石油供应国；二氧化碳吸收量即碳汇在世界排名第一，对防止气候变化贡献很大。因此，在其气候变化政策体系上就会表现出看似矛盾的情况。从经济地理角度看，①俄罗斯土地幅员广大，人口密度低，导致物流运输费用和基础设施费用相当高昂；②国土大部分属温带和亚热带大陆性气候，冬季漫长严寒且持续时间长，因此供暖费用开支大、比重大；③石油和天然气的出口是最大的支柱产业，导致石油开采及国外运输等产业链长，因而资金周转时间长且周转费用均由销售方承担，这导致了俄罗斯要承担众多其他国家不需要考虑的二氧化碳排放；④工业部门主要以石油、化工、有色冶金、钢铁、造船、电力、军工为主，所以能源强度（也称单位产值能耗）相当高，是处于世界平均水平的美国的两倍，是欧盟和日本的3倍；⑤俄罗斯的二氧化碳排出总量位于世界第三，仅次于美国和中国，且人均排出量也相当高，在不久的将来甚至会超过美国成为世界人均第一排污国。

（二）俄罗斯应对气候变化的能力建设及其立法

俄罗斯之所以能够完成《京都议定书》规定的减排量，是因为《京都议定书》是以1990年的温室气体排放量为标准设定的。而那之后，俄罗斯的经济水平因为苏联解体急剧下降，温室气体排放量也随之大幅减小。因此在未来几年中，俄罗斯即使在大力发展经济、污染上升的情况下，仍然可以达到《京都议定书》的要求。在能源效率方面，俄罗斯远远落后于其他国家。其主要原因是俄罗斯拥有太多太丰富的化石燃料，因此常常不太在意它们的使用效率。

1.《京都议定书》签订前的能力建设及立法

俄联邦宪法规定，每个人都有享受良好环境的权利。以1991年12月公布的《自然环境保护法》为俄罗斯环境保护总体框架的基本法，其后与环境保护相关的个别法令和行政法规陆续出台。如1995年3月3日制定《地下资源法》、1995年11月30日制定《国家生态鉴定法》。1996年制定的《俄罗斯联邦刑法典》中，还增设了环境犯罪，扩大了刑法在环保中的作用^[22]。在应对气候变化立法方面，形成了以宪法规定为基石，以环保基本法为基础，以个别法规为内容的环境法律体系。

2.《京都议定书》签订后的能力建设及立法

1）排放配额贸易

1992年至2004年是俄罗斯作为新生国家行使主权签署《框架公约》的阶段。这个阶段，因距离1991年12月苏联解体不过半年，所以当俄罗斯作为缔约方签署《框架公约》时，人们把注意力都集中在特有的政治意义上去了。此后，俄罗斯对在排放配额贸易中获得实际利益寄予希望。根据加入《京都议定书》的条件，俄罗斯2008—2012年间的排放量应不超过1990年的水平。据俄罗斯相关部门测算，虽然俄罗斯近年来经济增长速度较快，但温室气体排放量仍远低于1990年的水平。2004年的排放量仅相当于1990年水平的67.6%，并且到今天仍未突破这一标准。2009年2月，俄罗斯政府指定其最大的商业银行——储蓄银行——作为温室气体排放贸易的授权机构，赋予该银行从事“获得、转让和购买减排单位”的权利，并授权该银行与俄外交部和经济发展部与外国政府的指定机构展开排放配额贸易。这表明，俄罗斯政府开始认真对待《京都议定书》有关条款，希望以出售排放配额的方式获取直接经济利益。

2）气候政策的完善

随着对气候变化问题的认识逐渐深入，俄罗斯气候政策不断完善，这集中体现在其新近制定的《俄罗斯联邦气候学说》这一文件中。这份文件是俄罗斯气候政策的总纲，反映了俄政府对气候变化问题的看法，提出了气候政策的目标、内容和实施方式。俄罗斯政府认识到，自19世纪中叶以来所积存的温室气体已对气候造成了明显影响，在气候变化的威胁和挑战日益严峻的条件下，保证国家持续发展是俄罗斯气候政策的战略目标。为了实现这一目标，俄罗斯气候政策将遵循以下原则：在气候变化问题上，气候政策的制定与实施以国家利益为优先考虑，气候政策要清晰、透明、公开。这份文件提出，俄罗斯气候政策的要点是：加强对气候问题的科学研究，保证气候信息的全面性和准确性，科学评估气候变化的各类影响；制定和实施适应气候变化的短期和中长期措施；制定和实施减缓温室气体排放对气候影响的短期和中长期措施；参与国际社会针对气候变化及相关问题的合作等。

3）降低能耗

节能减排是俄罗斯经济持续发展的内在要求。俄罗斯积极参与全球气候谈判，明确宣布自己的减排计划是俄罗斯转变经济增长方式的客观需要。自1999年以来，俄罗斯经济连续多年快速增长，除政治稳定、卢布汇率及经济改革效应外，国际油价持续高涨起到了基础性作用。随着全球金融危机的蔓延，俄罗斯经济增长的脆弱性越来越明显，对油气出口的过度依赖成为其经济发展的根本性制约因素，转变增长方式的任务越来越迫切。

要实现这一转变，俄罗斯首先就必须降低能耗。2008年4月23日，梅德韦杰夫签发了关于提高俄罗斯能源效率若干措施的总统令，要求到2020年将GDP能耗降低40%。长期以来，俄罗斯对建设节能型经济没有给予足够的重视，导致俄罗斯经济能耗高，工业企业的国际竞争力一直处于较低水平。据估算，俄罗斯GDP能耗是全球平均水平的3倍。油气资源的大量消耗也对环境造成了许多难以弥补的影响。此外，国内能源价格低廉，实际上形成了对制造类企业生产成本的“隐性补贴”。如果能源价格上涨，制造业的利润率必将大幅下降，甚至出现亏损。因此，节能减排也是俄罗斯提高制造业竞争力的重要前提^[23]。

4）制定新的减排目标

2009年7月10日，俄罗斯总统梅德韦杰夫在八国集团峰会后举行的新闻发布会上，阐述了俄罗斯在应对气候变化问题上的立场，并高调宣布了俄罗斯的减排目标^[24]。这次讲话的主要内容是：①俄罗斯支持八国集团关于到2050年全球温室气体减排目标的倡议，它的实现将改变人类文明的“发展范式”。②从本国具体情况出发，俄罗斯确定的温室气体减排目标是到2020年比1990年减排10%～15%，到2050年减排50%^[25]。③俄罗斯认为，应对气候变化的重点应该是大力发展可替代能源，大量使用“绿色技术”，构建节能型的经济发展模式。俄罗斯虽然是全球油气出口大国，但仍认为发展可替代能源是极为重要的。梅德韦杰夫还指出，俄罗斯支持国际社会应对气候变化所作的努力。八国集团其他成员国也对俄罗斯清晰阐述其立场表示满意。客观地说，俄罗斯提出到2050年温室气体减排50%，虽然与发达国家承诺的目标还有一定差距，不过作为一个资金并不充裕、节能技术并不发达的国家，提出这样的目标已属不易。

5）环境保护法的制定

在环境保护立法方面，俄罗斯陆续于1997年制定了《俄罗斯联邦森林法典》，1998年制定了《俄罗斯联邦生产废弃物和消费废弃物法》，1999年颁布了《大气保护法》，确立了大气排放污染物的国家规制的法律基础^[26]。2002年1月10日俄颁布的新《环境保护法》更加注重生态经济机制在保障生态安全方面的作用，规定了生态审计制度、生态许可制度、生态认证制度和生态保险制度等，采取预防措施保障生态安全，体现出俄罗斯在生态立法理念上的进步^[27]。

俄罗斯《环境保护法》旨在确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好环境、生物多样性和自然资源，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。俄将环保法定位在“确立环境保护领域国家政策的法律基础”，即确定了其母法的地位，具有基础性质^[28]。该法在总则中对环境相关的基本概念给予的定义多达三十多项，除环境、环境质量、环境保护标准、环境质量标准等概念外，还对自然资源、自然资源的利用、污染物、允许的环境影响标准、环境影响评价、国家环境监测（国家生态监测）、环境保护监督（生态监督）等概念作了定义^[29]。

在政府执行机构职能划分方面，该法将俄罗斯联邦国家权力机关在环境保护关系领域的职权、俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护关系领域的职权、地方自治机关在环境保护关系领域的职权分别列出。此外，还规定了实施国家环境保护管理的执行权力机关的执行程序、职权划分等。这样有利于法律的实施和执行，避免了权责不清，各部门之间争抢权利或者推诿责任。在宏观政策方面，该法涉及在生态预测的基础上编制社会经济发展的国家预测，编制俄罗斯联邦生态发展的联邦规划和俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划。根据俄罗斯联邦立法提供税收和其他优惠，扶持保护环境的产业、创新和生态保险等活动。在环境保护标准制度方面，该法规定了环境保护标准制度，包括制定环境质量标准，进行经济活动和其他活动时允许的环境影响标准以及环境保护领域的国家标准和其他标准性文件。在改善环境方面，在“受特殊保护的自然客体”中规定对国家自然保护区，稀有的和濒临灭绝的植物、动物及其他生物体，城市居民点绿化资源，和稀有的和濒临消失的土壤进行特殊保护，并建立特殊的法律制度^[30]。对于违反法律的行为的处理主要以恶意经济赔偿为主，对于限制、停止和终止违反环境保护法规的活动由法院和仲裁法院审理。俄环保法中规定，关于违反环境保护法规造成的环境损害的赔偿诉讼可以在20年期限内提起^[31]。

6）俄罗斯的生态鉴定制度

生态鉴定是俄罗斯执行环境管理和生态监督职能的一种手段，是保障环境安全的一种预防性措施。生态鉴定在《俄罗斯联邦生态鉴定法》第1条明确规定为，“查明拟议进行的经济活动和其他活动是否符合生态要求，并确定是否准许生态鉴定对象予以实施。其目的在于预防这些活动对自然环境可能产生的不良影响和与此相关的，因将生态鉴定对象付诸实现而导致的不良的社会、经济及其他后果”。俄罗斯现行的生态鉴定制度，将生态鉴定分为国家生态鉴定和社会生态鉴定两种^[32]。

国家生态鉴定是指俄罗斯的国家生态鉴定机关，对俄罗斯法律规定必须进行国家生态鉴定的经济活动和其他活动项目依法进行的生态鉴定活动。它是俄罗斯国家的法定生态鉴定。在《俄罗斯联邦环境保护法》和《俄罗斯联邦生态鉴定法》中对国家生态鉴定的鉴定对象和范围作了明确的规定，其鉴定结论具有法律效力。国家生态鉴定分为联邦级国家生态鉴定和联邦主体级国家生态鉴定两种。这两种鉴定结论具有同等的法律效力，只是在鉴定对象和范围上有所不同。

社会生态鉴定是一种非法定的民间自发的生态鉴定活动，也是俄罗斯公民和社会团体行使其环境权利的一种方式，是指在其组织章程中明确地将保护环境，其中包括将组织和实施生态鉴定规定为自己的主要活动方向，并且按照法定程序进行了社会登记的社会团体，根据公民、社会团体和地方自治机关的倡议而组织和进行的生态鉴定。社会生态鉴定是对国家生态鉴定的一种必要的补充，也是国家对社会提供的一种自我救济的手段^[33]。由于社会生态鉴定是一种由社会团体组织进行的生态鉴定活动，因此规定社会生态鉴定可以有效地刺激公民和社会团体参与国家环境保护的积极性，发挥其在生态鉴定方面的作用。

俄罗斯的国家生态鉴定机关对俄罗斯联邦及其主体的规范性法律文件草案的鉴定结果没有法律约束力，只能客观地提出建议，供立法者参考。但是就其他鉴定对象所做出的鉴定结论就会产生批准或否定鉴定对象予以实施的法律效果。因此，俄罗斯生态鉴定制度又有行政审批的特点。

3.俄罗斯应对气候变化能力建设评析

具有俄罗斯特色的气候变化政策体系是“矛盾”而“实用”的。所谓矛盾，是说俄罗斯的气候变化政策从不考虑气候变化本身是趋暖还是趋冷等问题，它所关心的只是气候变化政策本身，即是采取“适应”的还是采取“减缓”的问题。所谓实用，是说俄罗斯在制定气候变化政策的时候，从来都把促进本国经济增长和经济发展、促进本国环境和生态的承载力放在首位，而不去考虑如何与国际接轨。例如在引进和利用《议定书》灵活机制的时候，从来都是坚持把保卫国家总体利益格局放在第一位；在制定气候变化政策时，从来都不会削弱国家利益和危害国家安全。

近10年来，俄罗斯经济持续增长，带来新一轮环境问题，其危害性较大，严重性突出，形成危机态势。俄罗斯通过制定、修改环境立法，改革环境行政管理体制，试图控制和化解危机，但效果有限。事实上，在普京任职总统期间，随着经济发展速度的提高，温室气体的排放量也增长很快。环境司法发挥着最后屏障作用，维护着环境公平与正义。俄罗斯要想从根本上化解环境危机，需要进行一场深刻的结构改革，全面调整苏联遗留的工业基础，按市场法则继续推行环境行政改革，鼓励民众参与环境保护，养成现代环境伦理观^[34]。从治理当前危机的角度，俄罗斯应重视环境非政府组织的作用，继续强化环境立法，不断创新环境制度，理顺环境管理权限，构建循环经济法制，促进传统经济向循环经济转变，同时，深入开展国际合作，共同应对环境危机。

在应对气候变化的国际谈判上，俄罗斯不是积极的倡导者和推动者。俄罗斯批准《联合国气候变化框架公约》的时间是1994年，批准《京都议定书》的时间是2004年，晚于许多国家。不仅如此，俄罗斯的气候政策在某种程度上是在欧盟的影响下形成的。众所周知，在全球气候谈判中，欧盟始终是积极的倡导者和推动者，也是全球气候制度的主要制定者。俄欧双方在“共同经济空间”框架下设有气候变化谈判小组，就双方的气候政策进行定期的协调和磋商。通过这一渠道，俄罗斯的气候政策吸收了欧盟的很多意见。由此可见，俄罗斯在全球气候谈判中扮演着特殊角色。它既是八国集团的成员国，又是以经济转型国家身份加入《京都议定书》的；一方面它坚持应对气候变化的“集体行动”原则，另一方面也需要发达国家提供资金和技术。因此，在全球气候谈判博弈的“两大阵营”中，它既不可能完全站在发达国家一边，也不可能完全站在发展中国家一边，特殊的国家利益指向将是俄罗斯参与国际气候谈判的优先考虑。同时，在气候变化日益成为国际政治的热点议题和综合国力较量的前沿阵地，各国争相以此为契机推动经济发展模式转变和国际竞争力提升的背景下，作为多极世界重要一极的俄罗斯不可能在此问题上长期置身事外，甘当配角。谋求全球气候谈判的更大话语权和实现在气候变化问题上的国家利益最大化将是日后俄罗斯气候政策的新方向。