我国应对气候变化能力建设法制保障的缺失

一、我国应对气候变化能力建设法制保障的缺失

（一）我国应对气候变化能力建设的立法体系还不够健全和完善

立法体系是指以规范性法律文件的不同分类组合而形成的一个统一体系。^[70]应对气候变化能力建设的立法体系，是指调整应对气候变化法律关系的规范性法律文件的统一体。“立法体系的匀称性、其各部分的相互关系以及逻辑上的协调性，这些都是深深蕴含在我们法律及法哲学之中的价值。”^[71]一个完善的立法体系应当能够涵盖其调整对象的方方面面，并且该立法体系应当是一个前后连贯、层次分明、逻辑严密的有机整体。经过对我国应对气候变化能力建设法制保障的体系进行充分考察之后，我们认为，我国的这一立法体系尚不完善：①缺少一部综合性的能源基本法，以至于不能有效地对各相关法律法规进行协调。②缺少一些相关的能源基本法，如《石油天然气法》《石油天然气管道保护法》《原子能法》《风能法》《太阳能法》《能源公用事业法》等，以至于在很多领域存在法律空白。③有的法律由于立法时间较为久远，已经不能适应应对气候变化的要求，如《电力法》《煤炭法》已经不适应新形势的要求，急需修改完善。

（二）现行能源管理体制严重制约着我国应对气候变化能力建设的提高

根据现行法律的规定，我国具有能源管理职能的部门涉及国家发展和改革委员会、国家经贸委、国土资源部等十来个部门。根据《电力法》第6条的规定，全国电力事业的主管部门是国务院电力管理部门，国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。而《煤炭法》第十二条规定：“国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理。县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。”《节约能源法》第八条则规定：“国务院管理节能工作的部门主管全国的节能监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作。”可见，当前我国能源管理体制是条块分割的模式。“梢公多了打烂船”，这种分散管理的体制，直接削弱了我国的能源管理力量，不利于统一能源发展战略和政策，不利于综合研究能源结构优化问题以及节能、环保和新能源开发。^[72]减缓全球气候变化是一个综合性的系统工程，在管理体制上需要有一个综合性的职能部门，统一协调各方面的能源管理工作，因此我国分散的能源管理体制有进行变革的必要。

（三）相关能源立法缺少对能源生态安全目标的足够关照

早在1992年里约联合国环境与发展会议在论及能源和气候的关系问题时，就承认现行的化石燃料循环对人类健康与环境具有长期的危险后果。能源生态安全的核心，就是要改变过去人与自然的对立关系为和谐关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调；而能源安全也绝不仅限于能源在量上的安全有效供给，应同时包含能源活动中的生态安全，然而相关能源立法中对上述目标的实现却缺乏应有的规范。例如，对能源开发利用过程中产生的经济“外部性”，如包括“酸雨”在内的空气污染，水电大坝建设导致的生境损失，对于矿物燃料引起的二氧化碳浓度标准控制等都缺乏法制规范，而这些恰恰是导致能源成为环境恶化尤其是气候变化的最大根源。以1996年出台的《煤炭法》为例，其注重对我国在煤炭资源管理、煤炭经营管理、煤矿安全生产等方面的问题进行规范，而对煤炭开发、生产、经营过程中生态系统的保护整体关注不足。如在第五章煤矿矿区保护中，仅对煤矿矿区的电力、通信、水源、交通及其他生产设施等关系到生产秩序和工作秩序的方面进行了规制，对于矿区作业可能引起的生态环境变化应采取的保护或补救措施则完全没有涉及。《煤炭法》也未对矸石堆放和利用作出有效规定，对避免因堆放不当造成的环境污染和自燃爆炸等也规范不足。其他相关法律法规多有此类问题，难以一一列举。

（四）很多规定过于原则和模糊，缺乏可操作性

“如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”^[73]法律规则只有具有可操作性，才能使法律由神话变成现实。经过考察，我们认为，我国应对气候变化问题的法律中很多规定过于原则和模糊，缺乏可操作性。如《节约能源法》第四条第三款和第三十四条规定，“国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源”；“国家鼓励引进境外先进的节能技术和设备”。《电力法》第五条第二款也规定，“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。《煤炭法》第三十六条第一款规定，“国家发展和推广洁净煤技术”。但是，至于应当采用什么样的措施，这几部法律却没有规定。由于操作性不强，使得应对气候变化问题领域的很多法律规定流于形式。如果是考虑到某种宣示上的意义而特意作出一些模糊性的规定的话，那么对于一些义务性的条款没有规定相应的法律效果则是立法的疏漏。如《电力法》第三十四条规定，供电企业和用户应当遵守国家有关规定，采取有效措施，做好安全用电、节约用电和计划用电工作；《节约能源法》第二十一条规定，用能单位应当按照合理用能的原则，加强节能管理，制定并组织实施本单位的节能技术措施，降低能耗。以上义务性条款都没有相应明确的责任性条款，这直接导致难以有效地约束各种能源开发活动中的生态破坏行为。由于涉能活动涉及各行各业，各部门往往从本部门经济利益出发，尽量保持和继续对自己经济利益最大化有利的原有生产模式和能源消费模式，能源生态责任的规范缺乏导致此类行为变本加厉。此外，公众参与制度是公认的环境资源法领域的重要制度，在我国《清洁生产促进法》《环境影响评价法》以及《防沙治沙法》等法律文件中虽然有关于公众参与的规定，但却缺乏可操作性的措施，因而这一重要的制度在我国并没有得到切实的实施。

（五）法律义务与法律责任不配套

法律义务是指设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束活动。^[74]法律责任则是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他做相反行为时，应受到制裁。^[75]如果法律为某一主体设定了法律义务，则应同时规定，如果该主体不履行义务应当受到什么样的惩罚。如果某部法律只规定了行为主体的法律义务，而没有规定相应的法律后果，这一方面损害了法的指引功能，另一方面也使得法律所规定的义务处于虚置状态，从而会损害法的权威性。因此法律责任是整个法律运行的保障机制。^[76]在应对气候变化能力建设领域，我国的很多法律在规定了法律主体的法律义务之后，却没有规定相应的法律责任。例如，《节约能源法》第二十八条规定，“重点用能单位应当按照国家有关规定定期报送能源利用状况报告”，但是如果重点用能单位未按照规定报送能源利用状况报告，应当承担什么样的法律责任呢？对此，《节约能源法》没有下文。又如该法第三十四条规定，“禁止引进境外落后的用能技术、设备和材料”，同样也没有在法律责任部分规定相应的法律责任。在其他相关法律中也同样存在法律义务虚置的例子，不胜枚举。

（六）很多具体制度的设计存在缺陷

我国能源法领域很多重要的法律制度，都存在不同程度的缺陷。以能源效率标准和标识制度为例，就存在不完善的问题。

（1）能效标准中所规定的能效限定值和节能评价值指标偏低，编制的能耗限额偏离最优点，不利于能源的合理高效利用。原因主要有：①能源统计数据不够准确，导致计算结果出现偏差，造成制定的能效标准与能源状况不符，不利于能源优化调控；②现行的能效计算方法不科学，主观性、随意性较强，没有充分考虑国际贸易、地方能源状况、环境质量和经济发展水平等差异。

（2）能效标准的确定缺乏动态性、阶段性，能效标准体系不全，能效标准修订周期较长。

（3）能效标准、标识覆盖产品范围较小，还没有形成一整套完整的标准体系。商业设备、办公设备和其余工业设备的能效标准缺乏。

（4）能效标准确定缺少相关者参与。^[77]企业没有主动制定标准的积极性，更谈不上在制定标准上的资金投入了。此外，由于能效标准的强制性及高要求，大部分企业往往在比较低的层次上被动参与标准研究，尽量争取压低指标，拖延标准发展，一定程度上成为标准制定和修订的阻力。同时，在能效标识制度管理方面，管理体制和机构尚不健全，约束机制乏力，缺乏能效标准、标识的有效实施、监督与评估措施，相关方信息不对称，缺乏相应激励和约束政策，甚至还会发生权力“寻租”现象。比如，我国目前生产单元式空调机的企业至少有73家，但已进行能效标识备案的企业只有25家，仅占单元式空调机生产企业总数的34%。^[78]能效标识制度的执法机制和监督体系亟待建立健全。

（七）相关立法之间不够协调

目前，我国不同领域的能源单行法规的发展不均衡，在很大程度上忽视了各能源品种之间的关联性，人为地割裂了能源的整体性，使具体能源法之间缺少协调。由于能源单行法规分属不同的领域并缺少统领法，容易导致部门分割和条块分割的痼疾。例如，《电力法》与《可再生能源法》关于电力上网制度的规定就存在协调性不够的问题。可再生能源转化成二次能源——电力，当达到一定规模的时候，需要利用公用电网向一般电力用户供电。《电力法》第五条规定“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”，第二十二条又规定“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网经营企业应当接受。并网运行必须符合国家标准或者电力行业标准”。但对如何鼓励和提倡并没有作出具体规定。而《可再生能源法》第十四条规定：“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。”显然这二者在是否必须强制性收购的要求上是不同的，为促进二者之协调，需要对电力法作出相应的修改。