我国应对气候变化能力建设的努力与成就

三、我国应对气候变化能力建设的努力与成就

我国政府充分认识到全球气候变化对人类所可能带来的影响，以及应对气候变化的重要性和紧迫性，并积极采取措施提高我国应对气候变化能力的建设。中国共产党的十七大报告提出，“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献”。^[29]在中国共产党和中国政府的统筹安排下，我国在机制建设、减缓气候变化、适应气候变化、国际合作、提高公众意识、人力资源开发以及国家通信能力建设等方面作出了不懈的努力，并取得了重要的成就。

（一）机制能力建设方面的努力与成就

加强应对气候变化能力建设，必须有强有力的领导，也就必须有相应的机构协调一致地采取行动，因此，加强相关机构的建设是应对气候变化能力建设的重要方面。早在1990年，我国政府就在国务院环境保护委员会下设立了国家气候变化协调小组，该机构主要负责统筹协调我国参与国际谈判以及国内政策措施。该机构为我国早期应对气候变化国际谈判和国内政策的建立作出了贡献。1998年，国家气候变化协调小组更名为国家气候变化对策协调小组。该小组由17个部门组成，主要负责研究、制定和协调有关应对气候变化的政策，并对中央和地方政府应对气候变化问题提供指导。2007年，为进一步加强对应对气候变化工作的领导，我国成立了由国务院总理担任组长的国家应对气候变化领导小组，该机构负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。2008年在机构改革中，进一步加强了对应对气候变化工作的领导，国家应对气候变化领导小组的成员单位由原来的18个扩大到20个。现在国家应对气候变化领导小组成员单位为21个。^[30]国家应对气候变化领导小组内设专门职能机构，具体工作由国家发改委承担，其他成员单位各司其职。同时，各省、自治区、直辖市政府也纷纷设立了相应的领导和工作机构。^[31]可见，我国负责应对气候变化工作的机构地位不断提高，职能不断加强，体系不断完善。另外，为促进决策的科学性和可行性，我国还设立了国家气候变化专家委员会，该委员会是我国应对气候变化的专家咨询机构。

（二）减缓气候变化能力建设方面的努力与成就

通过减少温室气体的排放，从而减缓全球气候变暖的趋势，无疑是应对气候变化最重要的方面，因而加强减缓气候变化的能力，无疑也是应对气候变化能力建设的重要内容。我国在减缓气候变化能力建设方面的努力和成就主要体现在以下几个方面：

（1）通过调整经济结构，促进产业结构的优化升级，从而减少温室气体的排放。通过采取促进服务业加快发展，做强做大高技术产业，加快淘汰落后产能，遏制高耗能、高排放行业过快增长等措施，我国的经济结构已经发生了很大变化，我国的经济发展方式正在朝着“低投入、低消耗、低排放、高效率”的方向迈进。2006—2008年，我国淘汰落后炼铁产能6 059万吨、炼钢产能4 347万吨、水泥产能1.4亿吨、焦炭产能6 445万吨。^[32]2008年一年内就关停小火电机组1 438万千瓦，关闭小煤矿1万多处，淘汰落后炼铁产能4 659万吨、炼钢产能3 747万吨、水泥产能5 200万吨。^[33]到2009年上半年，我国已关停小火电机组5 407万千瓦，提前完成了“十一五”关停5 000万千瓦小火电机组任务。^[34]

（2）大力节约能源，提高能源利用效率，从而减少温室气体的排放。我国政府高度重视能源节约问题，把节约资源作为基本国策，长期坚持开发与节约并举，节约优先的方针。为促进节能工作，国务院成立了节能减排工作领导小组，印发了《节能减排综合性工作方案》，全面部署节能减排工作，并对各省（自治区、直辖市）和重点企业能耗及主要污染物减排目标完成情况进行考核，实行严格的问责制。通过实施重点节能工程，2006年国家利用国债和中央预算内投资支持节能重点项目111个，形成1 010万吨标准煤的节能能力。2006—2010年，通过实施十大重点节能工程可形成约2.4亿吨标准煤的节能能力。^[35]通过实施“限塑令”，我国每年可节约石油240万吨～300万吨，减少二氧化碳排放量760万吨～960万吨。^[36]我国还实施了“节能产品惠民工程”，对能效等级1级或2级以上高效节能空调、冰箱等十大类产品，通过财政补贴方式加大推广力度。

（3）发展低碳能源和可再生能源，优化能源结构，减少温室气体的排放。我国根据《可再生能源中长期发展规划》《核电中长期发展规划》以及《可再生能源法》等政策或法律法规促进低碳能源和可再生能源产业的发展。2000—2008年，中国风电装机容量由34万千瓦提高到1 000万千瓦，水电装机容量由7 935万千瓦提高到16 300万千瓦，核电装机容量由210万千瓦提高到885万千瓦。^[37]太阳能热水器集热面积达到1.1亿平方米，多年位居世界第一。^[38]截至2008年，我国可再生能源约占一次能源的9%。水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和太阳能光伏发电累计容量均居世界第一。^[39]我国风电规模成倍增长，其中2006年、2007年新增装机305万千瓦，年均增长148%。2009年上半年我国风力发电达到126亿千瓦时，占同期全国发电量约1%，我国已成为亚洲第一风能利用大国，^[40]已跃居世界第二大风能市场。^[41]联合国环境规划署2009年6月初发布的《全球可持续能源投资趋势报告》称，中国已成为亚洲“绿色经济巨人”。2008年，中国可再生能源投资超过156亿美元，比2007年增长18%，位居亚太地区首位。^[42]

（4）大力减少农业、农村温室气体排放。农业是温室气体的重要排放源之一，主要排放源包括动物饲养的甲烷和“氧化亚氮”的排放，稻田里面的甲烷排放，农田里面的氧化亚氮的排放。我国的农业温室气体排放占总排放量的17%。近年来，我国政府积极采取行动，引导农民科学施肥，推广保护性耕作，建立草原生态补偿机制，减少农田氧化亚氮排放。同时，大力发展农村沼气，推广农村可再生能源技术。截至2008年底，全国农村建成户用沼气池3 050万户，年产沼气约120亿立方米，相当于少排放二氧化碳4 900多万吨。^[43]

（5）大力开展植树造林，增强碳汇能力。通过加大投资，开展全民义务植树活动，以及进行集体林权制度改革，我国的人工林面积居世界第一。据第六次全国森林资源清查，全国森林面积达到17 491万公顷，森林覆盖率从20世纪90年代初期的13.92%增加到2005年的18.21%。据了解，到2020年我国森林面积将再增加6万公顷。^[44]据估算，1980—2005年中国造林活动累计净吸收约30.6亿吨二氧化碳，森林管理累计净吸收16.2亿吨二氧化碳，减少毁林排放4.3亿吨二氧化碳，有效增强了温室气体吸收汇的能力。^[45]

（6）实施计划生育，控制人口增长，从而减少温室气体的排放。人口的增加，也就意味着能源消耗的增加，因此控制人口增长是控制温室气体排放的重要措施之一。我国政府历史上没有意识到人口无限制的增长可能带来的不利影响，自20世纪70年代开始，我国开始实行计划生育的基本国策，我国人口过快增长的势头也得到有效控制。当前，我国的生育率低于世界平均水平，属于低生育水平国家。通过计划生育，到2005年中国累计少出生3亿多人口，按照国际能源机构统计的全球人均排放水平估算，仅2005年一年就相当于减少二氧化碳排放约13亿吨。^[46]

（三）适应气候变化能力建设方面的努力与成就

减缓气候变化着眼于原因，而适应气候变化则着眼于结果。大量研究表明，即使21世纪全球温室气体排放有实质性的减少，气候变暖及其不利影响仍将会持续数百年乃至上千年，因此人类不仅要加强减缓气候变化能力建设，还要加强适应气候变化能力建设。适应气候变化能力建设主要涉及农业、森林与其他生态系统，水资源以及海岸带等领域，我国积极加强这些领域适应气候变化的能力建设，并取得了积极成果。在农业方面，我国一向重视农业基础设施建设，推广旱作物节水技术，实施“种子工程”，建立和完善动物防疫体系，加强草原防火基础设施建设，开展水生生物养护行动，这些努力极大地提高了我国农业领域适应气候变化的能力。在森林等自然生态系统领域，我国大力加强相关的法规和制度建设，加强林地、林木、野生动植物资源保护管理，建立健全国家森林资源与生态状况综合监测体系，加强对濒危物种及其赖以生存的生态系统保护，加强生态脆弱区域和生态系统功能的恢复与重建。在水资源领域，我国初步建立了水利法规体系、水利规划体系、水权分配与转让制度、流域防洪减灾体系，我国正在加强污水再生利用技术、海水淡化技术的研究与开发。在海岸带及沿海地区，我国建立了综合管理的决策机制和协调机制，我国将进一步建立健全海洋灾害应急预案体系和响应机制、海平面监测预测分析评估系统以及海洋领域应对气候变化观测和服务网络。我国还加强了海岸带管理，提高各类建设工程的防护标准，积极应对海水倒灌和咸潮上溯。

（四）加强国际合作能力建设方面的努力与成就

应对气候变化离不开国际合作，加强国际合作的能力也是应对气候变化能力建设的主要内容之一。我国长期以来积极参加和支持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下的各项活动，并积极促进气候变化国际条约的有效实施。在2009年的哥本哈根气候大会上，我国政府也作出了积极贡献。根据相关条约的规定，我国于2004年提交了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》，并于2007年6月发布《应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化科技专项行动》。我国积极履行了气候变化领域国际条约所规定的各项义务。我国政府积极参与应对气候变化的多边合作，我国参加了甲烷市场化伙伴计划、碳收集领导人论坛、亚太清洁发展和气候伙伴计划等。我国正在为一个公平、有效的全球应对气候变化机制而努力。在双边合作方面，我国与欧盟、美国、日本、澳大利亚、印度等国家和地区建立了气候变化对话与合作机制。我国还对非洲和小岛屿发展中国家应对气候变化能力建设提供了力所能及的帮助。清洁发展机制是应对全球气候变暖的重要机制，使用清洁发展机制的能力也是应对气候变化国际合作能力建设的重要方面。我国积极参与清洁发展机制项目合作，为国际温室气体减排作出了贡献。根据中国清洁发展机制基金管理中心最新统计数据表明，2008年度中国CDM项目获得联合国CDM执行理事会签发的核证减排量为7 420万吨二氧化碳当量，占当年全球签发总量的53.8%。截至2008年12月31日，中国CDM项目获得签发的累计核证减排量为9 999万吨二氧化碳当量，占全球累计签发总量的41.6%。^[47]

（五）提高公众意识能力建设方面的努力与成就

应对气候变化需要公众的积极参与，因而切实提高公众意识是应对气候变化能力建设的重要内容之一。近年来，我国政府加大对气候变化问题的教育和宣传力度，公众意识得到较大提高。我国举办了形式多样的知识讲座、报告会、研讨会以及培训班，还开通了政府网站《中国气候变化信息网》等，这对于提高我国公众意识发挥了积极的作用。我国还利用大众传媒进行气候变化方面的知识普及，出版了大量与气候变化相关的出版物、影视和音像作品。从1992年开始，我国每年都要举办全国节能宣传周活动。总之，在我国政府的带动下，营造了全民应对气候变化的良好环境，提高了社会公众的全球环境意识。

（六）人力资源开发与改善决策能力建设方面的努力与成就

应对气候变化需要科学技术的支撑和正确的决策，因此加强人力资源的开发和改善决策能力是应对气候变化能力建设的重要内容之一。为了应对气候变化的科技研发，我国建立了相对稳定的政府资金渠道，并多渠道筹措资金。经过20多年的努力，我国已经完成了一批重大项目研究，如“全球气候变化预测、影响和对策研究”“中国重大气候和天气灾害形成机理与预测理论研究”“全球气候变化与环境政策研究”“中国陆地生态系统碳循环及其驱动机制研究”“中国陆地和近海生态系统碳收支研究”“中国气候与海平面变化及其趋势和影响的研究”等。这些研究取得了一批具有开创性的研究成果，并初步形成了一支气候变化领域的基础研究和应用研究的专家团队。我国将应对气候变化能力建设纳入科学发展规划中，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要》《中国应对气候变化科技专项行动》以及一些地方政府规划如《重庆市应对气候变化科技专项行动纲要》中，都把能源和环境确定为科学技术发展的重点领域。

（七）国家通信能力建设方面的努力与成就

为履行《联合国气候变化框架公约》第12条第5款所规定的信息通报义务，国家发展和改革委员会能源研究所、中国科学院大气物理研究所、中国农业科学院农业气象研究所、中国林业科学院森林生态环境研究所、中国环境科学研究院气候影响中心等有关单位400余专家历时三年的努力，于2004完成了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》。该通报是我国进行国家通信能力建设的初步成就。2007年3月13日，我国启动了“中国准备第二次国家信息通报PDF-B项目”，该项目已经于2008年1月2日完成。2008年1月2日，我国启动了“中国准备第二次国家信息通报能力建设”项目。该项目目前正在紧张进行中。该项目旨在根据《联合国气候变化框架公约》缔约方大会通过的非附件一缔约方国家信息通报编写指南（17/CP.8），开展中国第二次国家信息通报的编制活动，并逐步建立编制国家信息通报的支持系统。基于执行第一次国家信息通报能力建设项目所积累的经验，中国准备第二次国家信息通报能力建设项目将进一步扩大各利益相关方参与的网络，包括政府部门、社会团体、研究机构、学校、企业和个人以及非政府组织等，提高国内专家的技术能力，强化国家信息通报编写的制度框架。同时，该项目将更多关注减缓和适应气候变化的相关政策及其实施效果，使中国有能力在推进可持续发展进程中，有效应对气候变化。中国第二次国家信息通报将首次涵盖香港特别行政区和澳门特别行政区，使国家信息通报的内容更趋完整。^[48]

（八）基本评价：中国是一个极其负责任的缔约国

根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，其一，我国承担的核心义务应当包括：制定气候变化政策和措施应对气候变化问题、国家信息通报、加强气候变化问题的宣传教育等；其二，我国承担上述国际义务的基础是“共同但有区别的责任原则”。中国通过自己的努力，积极履行了气候变化国际条约所规定的义务。有资料显示，1991—2005年的15年间，我国减少约18亿吨的二氧化碳排放。^[49]2006年和2007年全国单位GDP能耗分别下降1.79%和3.66%。2006年和2007年累计节能1.47亿吨标准煤，相当于少排放3.35亿吨二氧化碳。来自国家发改委的数字显示，2009年上半年全国单位GDP能耗累计下降3.35%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低11.35%。^[50]

权威的世界资源研究所指出，从1997年到1999年，中国这个世界上人口最多的国家以绝对数计算减少其排放量的17%。这是史无前例的。^[51]根据《中国应对气候变化国家方案》，“中国政府确定了世界上最为苛刻的能源利用效率目标，要在2005年至2010年努力实现单位GDP能耗降低20%的目标。这相当于在五年内减少温室气体排放15亿吨。《京都议定书》规定从1997年至2012年，整个欧盟的温室气体减排总量也不过3亿吨。”^[52]在过去几年，中国十大发电企业已经关闭了总装机容量达54.07千兆瓦的多家小型火力发电厂，这个数字相当于澳大利亚全国一年的总发电量。^[53]新中国成立60年来，通过开展大规模植树造林和封山育林，中国森林覆盖率已由8.6%增加到18.21%，人工林面积达到8亿亩，居世界第一位。在世界森林资源持续减少的情况下，中国成为全球森林资源增长最快的国家。^[54]

种种事实证明，作为《联合国气候变化框架公约》的缔约国，中国虽然没有承诺具体的减排义务，但是中国实际上已经采取了各种实质性的行动削减其温室气体的排放。中国已经按照“共同但有区别的责任原则”的要求，积极和全面地履行了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所规定的各项义务。中国是一个极其负责任的缔约国。