减缓温室气体排放能力建设的法制保障

三、减缓温室气体排放能力建设的法制保障

（一）能源立法方面

可持续发展战略要求建立可持续的能源支持系统和对环境友好的能源利用方式。我国在“十一五”规划中明确了能源的可持续发展方向，着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备，积极推进可再生能源和新能源的开发利用，以达到为国家总体发展战略服务的目的。此种能源战略的总体安排，必须要有配套的法制作为支撑。因此，与之相适应的能源法制亦应“与时俱进”。

1.在能源结构上应实行能源多元化机制

在我国能源储备状况和资源禀赋的基础上，结合我国的现有产业与技术能力，我国应加快能源结构调整的步伐。在法制的层面上，应落实我国能源结构调整的方向和具体规划，明确各种能源开采使用的数量与程度，特别是应明确水电、核电、新能源和可再生能源开发利用的推广和激励措施等，不断淘汰能耗高、污染大的不清洁能源的使用，从而促成我国能源结构的多元化和合理化。^[37]

2.在能源安全上应建立能源安全与风险防范机制

就目前的国际国内能源形势，我国不可避免地要加速融入全球能源经济中来，这一方面增加了我国能源供给的多样化，提高了能源科技水平和使用更多的清洁能源和可再生能源；另一方面对我国的能源供应安全提出了严峻的挑战，我国的能源体系必须保障不会有能源供应短缺的情况发生。能源供给安全，除了保障能源供给来源的安全，还得保障石油、液化天然气进口的运输、终端等的能源基础设备的安全。^[38]除了与国外进行技术合作、能源贸易以外，我国也必须实行能源储备战略，以消除对能源供应以及整个社会经济可能造成的不利影响。在对将能源安全政策上升到国家战略高度加以考虑的基础上，我国还应在能源安全法制层面进行相应的完善，通过建立有效的风险防范机制，确立各类主体的安全义务，使能源安全风险损害降到最低程度。

3.在能源管理模式上应建立政府宏观调控和市场机制相结合的管理模式

在市场经济条件下，政府不可能深入到市场的每个环节当中进行直接的管理和操作，但是由于能源关系国计民生，强化政府管理已经成为世界各国的必然趋势。尤其是推广可再生能源的利用、推广节能降耗都是政府能源管理的重要内容。当前，我国也正在积极探索政府能源管理的新模式，力求在更好地发挥市场配置资源的基础性作用的同时，将政府宏观调控和市场机制充分结合。政府可以采取行政计划、行政许可、行政指导、政府补贴、税收激励等措施来发挥其政府职能，而市场则在经济规律指引下，发挥资源配置作用。从世界各国的经验以及我国国情出发，制定适应市场经济发展、符合能源市场发展规律的法律法规，对能源市场上的主体进行规制是一条有效途径。

4.注重以下法律法规的制定、修改和贯彻落实

（1）加快制定和修改有利于减缓温室气体排放的相关法规。根据中国今后经济社会可持续发展对构建稳定、经济、清洁、安全能源供应与服务体系的要求，应当尽快通过并颁布《中华人民共和国能源法》，并根据该法的原则和精神，对《煤炭法》《电力法》等法律法规进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的激励政策。

（2）全面落实《节约能源法》和《可再生能源法》。抓紧制定和修订《节能目标责任制和评价考核实施办法》《民用建筑节能管理条例》《节能专项资金管理办法》以及有关工业、建筑、交通运输等领域的能效标准；制定可再生能源方面有关财政贴息和税收等相关配套机制；制定国家和地方节约能源、可再生能源发展专项规划，明确发展目标，将节能减排与可再生能源发展作为建设“两型”社会的考核指标，并通过法律等途径引导和激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能源，促进能源的可持续发展。

（3）深入研究能源与对外贸易的关系，以环保手段“绿化”《对外贸易法》。针对整个国际社会对气候变化、能源与对外贸易关系研究不断升温，发达国家征收“碳关税”呼声越演越烈之势，我国应就气候变化对我国对外贸易以及能源安全所产生的影响进行深入研究，制定出切实的措施来突破发达国家所设置的诸如“碳关税”等一系列新型“绿色贸易壁垒”，不断完善《对外贸易法》的规定，使之与国际社会的发展趋势相接轨。具体措施包括：对外贸易增长措施要与能源安全、应对气候变化目标相衔接；使用出口环境税、产品和行业准出制度、绿色投资等手段，构建绿色贸易体系；限制高能耗、高排放产品和行业的出口，减少污染和温室气体排放。

（二）大气立法方面

我国的大气污染主要源于化石燃料产生的二氧化碳、二氧化硫和烟尘。另外，由于含铅汽油问题凸现，从而又增加铅中毒的危险性。随着经济增长，中国的能源消耗几乎成倍增长。城市大气中的总悬浮颗粒物在相当多城市中超过世界卫生组织规定的10余倍。中国以煤为主的能源结构是形成以城市为中心的严重大气污染的重要原因。

因此，我国应当尽快修订《大气污染防治法》，进一步完善大气污染物的总量控制和排污许可证制度，加大对违法排污行为的处罚力度，促进大气污染问题的解决。另外，在控排燃煤、油、气、柴以及汽车尾气排放等释放出的温室气体方面，需要出台更严厉、更细致、更具操作性的法规、规章，明确全国所有企业、机关、民众都必须承担的有关法律责任，以形成较为健全的同国际衔接的国内控排法律制度，^[39]使大气中温室气体排放能够得到有效控制。

（三）农业立法方面

农业作为对自然条件和自然资源依赖性较强的产业，气候变化对其的影响是首当其冲的。农业方面应对气候变化的行动是我国实施可持续发展战略的一个重要组成部分。但我国不仅是世界上农业气象灾害多发地区，各类自然灾害连年不断，农业生产始终处于不稳定状态，而且也是一个人均耕地资源占有少、农业经济不发达、适应能力较弱的国家。如何在全球气候不断变暖的大趋势下，确保我国农业生产和农业经济的可持续发展，对我国农业领域在提高气候变化应对能力方面提出了长期和现实的挑战。

在法制保障上，逐步建立健全以《农业法》《草原法》《土地管理法》等若干法律为基础的、与各种行政法规相配合的、能够改善农业生产力和增加农业生态系统碳储量的法律法规体系；加快制定农田、草原保护建设规划，严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地，不允许以任何借口毁坏草地和浪费土地。

（四）林业立法方面

1.严格执行《森林法》《环境保护法》《水土保持法》等有关法令法规

加强对《森林法》《环境保护法》《水土保持法》等法令法规的法制宣传教育；在防护林区建立健全森林防火、病虫害防治、制止乱砍滥伐三个管理体系，制定切实可行的管理措施，使森林保护工作规范化、制度化；制定《天然林保护条例》《林木和林地使用权流转条例》等专项法规；加大执法力度，完善执法体制，加强执法检查，扩大社会监督，建立执法动态监督机制。

2.改革和完善现有产业政策

不断完善各级人民政府植树造林和城市绿化的管理责任，不断激励全民义务植树的热情，制定相关政策推动义务植树、部门绿化、封山育林和禁止乱砍滥伐工作的深入开展。通过相关产业政策的调整，进一步增加森林资源和林业碳汇。

3.抓好林业重点生态建设工程

继续推进天然林资源保护、退耕还林还草、防护林体系、野生动植物保护及自然保护区建设等林业重点生态建设工程，抓好生物质能源林基地建设，通过有效实施上述重点工程，进一步保护现有森林碳贮存，增加陆地碳贮存和吸收汇的能力。

（五）城市废弃物立法方面

1.贯彻落实《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》等法律法规

将城市废弃物管理的重点由目前的末端管理过渡到全过程管理，即垃圾的源头削减、回收利用和最终的无害化处理，最大限度地规范垃圾产生者和处理者的行为，并把城市生活垃圾处理工作纳入城市总体规划。

2.发挥产业政策的导向作用

以国家产业政策为导向，通过实施生活垃圾处理收费制度，推行环卫行业服务性收费、经济承包责任制和生产事业单位实行企业化管理等措施，促进垃圾处理体制改革，改善目前分散式的垃圾收集利用方式，推动垃圾处理的产业化发展。

3.制定促进填埋气体回收利用的激励政策

制定激励政策，鼓励企业建设和使用填埋气体收集利用系统。提高征收垃圾处置费的标准，对垃圾填埋气体发电和垃圾焚烧发电的上网电价给予优惠，对填埋气体收集利用项目实行优惠的增值税税率，并在一定时间内减免所得税。