预防减缓的核心要素

预防减缓的核心要素_建立应急预警系统_面向公共危机与突发事件的政府应急管理

预防减缓的关键就是要建立一个应急预警系统，在突发公共事件发生之前，对特定环境进行分析和判断，尽可能地寻找可能出现的突发公共事件。这些事件包括可能造成严重损害公众健康的重大传染疫情，具有较大破坏力的自然灾害，以及一些危及公共安全的突发事件等。

(一)应急预警的定义

应急预警指的是根据预测分析结果，对可能发生的突发公共事件进行预告和警报。以先进的信息技术平台，通过预测和仿真技术对突发事件态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的效率和科学性，其作用在于超前反馈、及时布置、防风险于未然，从而最大限度地降低突发公共事件对人民的生命财产造成的损失[4]。

突发事件预警的关键，一是要制定相应的突发事件分类、分级标准，保证一旦捕捉到相关突发事件征兆便可根据既定标准进行分析判断;二是要做到信息高度共享，从而提高对信息分析、管理和传递的科学性和效率。

建立完善的应急预警系统是现代政府应急管理的重要内容和发展趋势，世界各国大多通过立法或规范性文件形式建立健全分级预警机制。比如，加拿大制定了《紧急状态准备法》，而美国的《联邦应急计划》则建立了一套五级国家安全预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度。

目前，我国突发公共事件总体应急预案体系已基本完成。根据2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

(二)应急预警系统的构成及主要特点

从政府应急预警横向职能体系来看，包括自然灾害预警系统、灾难事故预警系统、社会安全预警系统、公共卫生预警系统以及经济预警系统等突发事件各要素的预警。各个应急预警子系统分别承担着不同的作用和功能。从政府应急预警纵向职能体系来看，包括执行、反馈、采集、筛选、评估、决策、传递、发布等各个子系统，分别构成应急预警的作业层、管理层和战略层。通过横纵两方面子系统的相互协调、密切关联，便形成了一个网状的应急预警体系。

1.应急预警系统的构成

为了实现对突发公共事件风险的有效监控，监测预警系统必然包括多个子系统。将系统各构成元素进行分析、整合，我们认为至少包括以下几个子系统。

1)信息管理子系统

由于突发公共事件固有的突发性、破坏性、不确定性、紧迫性、应急资源的短缺性和信息的不充分性，信息量的增加也就意味着风险的减少。因此，加强信息管理是进行风险监控的必要条件。在信息管理子系统中，存有与突发公共事件监测预警机制的建构有关的技术、社会、经济和管理等各方面的信息，并具备信息分类、整理、统计和辨识功能。随着时间推移，其中的信息将不断更新。

2)指标管理子系统

指标管理子系统分为两个层面的内容。其一，指标体系的建立。首先要确定进入突发公共事件风险监测预警系统的指标。这套指标体系，是依据特定的科学方法，经过严密论证选择出来的一系列敏感因素。通过这套指标，可以对突发公共事件进行监测和预警，判断其风险水平。其二，指标体系的维护。指标体系中的每一个指标及其权重都不是永恒不变的。随着人们对相关风险的认识和预警研究的深化，已经建成的指标体系也要与时俱进，进行不断的修正完善。对指标的数量、内容及其权重进行适当的修正，必要时甚至会对指标体系的框架结构进行调整。

3)数据模型子系统

突发公共事件的监测预警指标体系必须依靠具体数据的充实才能发挥作用。而该指标体系所需的数据量是非常庞大的，所以必须建立依托于计算机的数据模型管理系统。这个系统由数据库和计算模块构成。数据库的功能是完成数据的录入、分类、汇总、整理、统计、储存和更新等工作，计算模块即模型应用和管理模块，主要任务是替代人脑完成大量复杂的数据计算工作。

4)专家分析子系统

计算机不能完全代替人脑的工作，尤其对于指标警限的设定和随机出现的各种警情的判定，都需要各个方面的专家进行分析。因此必须建立专家库，利用互联网定期向专家们开展调查，充分利用专家的主观判断，通过信息沟通和反馈，达到人机智能化互动，使预测结论逼近实际情况。进入专家系统的人员，应当是预警指标所涉及知识领域的资深研究人员和富于实际经验的政府工作人员，其数量和知识结构应以能够覆盖整个预警指标体系所涉及的范围为依据。

5)风险评估子系统

突发公共事件监测预警机制的建构必须建立在科学的风险评估基础之上。风险评估子系统主要用于对突发公共事件的发生概率，发生时段、地域，发展态势，风险后果，风险不确定程度以及人们可接受风险水平的底线等做出预测。判断一定的风险水平是否能被接受，通常可以采用比较的办法，即把这一风险水平同已经存在的其他风险、承担风险可能遭受的损失、减缓风险所消耗的成本进行适当的比较，然后由相关专家根据经验给出，或由人机互动系统经反复试验修正得出“预警临界值”，作为预警机制的“触发装置”。

6)警情发布子系统

警情发布子系统是利用计算机建立的人机智能互动的预警信号输出系统。其具体形式是通过一组类似于交通管制信号灯的标志作为预警信号，将数据模型系统的计算结果和专家系统的分析结果，直观地反映并发布出来。例如，可用“蓝色”表示轻警，“黄色”表示中警，“橙色”表示重警，“红色”表示特重警等等。预警信号体系的构建和预警信息的传递将在下文中展开具体分析。

7)预警对策子系统

预警对策子系统是一种为决策者提供应急对策的子系统，它属于一种决策辅助系统。不能取代决策者作决策，只能提供对策思路和粗略对策。目的在于启发提示、加速决策，或防止决策失误。它的中心内容是突发公共事件预控和应对管理，确立预控目标，采取紧急措施力争将损失控制在最低程度。

2.应急预警系统的特点

应急预警通过对社会不稳定因素的系统评估，对各类潜在的威胁、危害进行预防和警示，并通过分析和判断各要素系统自身运行的状况等，制定针对性较强的措施。总的来看，应急预警系统具有以下几个特点。

(1)时效性。从应急的征兆到全面暴发具有很高的不确定性，事态演变极其迅速。因此，借助现代先进信息技术，及时、准确、全面捕捉各种突发事件征兆，并对各类信息进行多角度、多层面的研究判断，向特定的群体传递并发出警示，可以极大地减少突发事件的发生，从而把突发事件造成的损失降低到最低限度。

(2)全方位。应急预警是一个开放性的系统，能有效地考虑到各种潜在的不稳定因素及其相互关联性等复杂问题与状况。

(3)立体化。应急预警涉及政府、企业、公众等多个组织和多个系统，是一个复杂的综合性的系统工程，需要相互之间的协调配合。

(4)多层次。应急预警根据应急的不同层次设置不同的层级系统，从而形成一个从低层级到高层级、从简单到复杂、从小范围到大范围的系统圈。

(三)国外应急预警体系概述

应急预警是政府应急管理过程中一个极其重要的环节。当前大多数发达国家都已经建立了国家安全、社会稳定等各个方面的应急预警系统，以监测全球或区域内的稳定状况，为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策评估等实行全方位服务。比如，美国为推行其全球利益，已建成全球安全监测系统。在深入分析世界各地动乱因素、地缘政治、经济利益、文化冲突、民族矛盾及复杂社会关系的基础上，应用100多个指标及相关信息，分别按地区、时序、规模、程度划分了世界不同级别的“热点”地区，并预测可能暴发冲突的时间。

1.美国的预警机制

美国预警机制是以总统为核心，以国家安全委员会(NSC)为决策中枢，国务院、国防部、司法部(以及下属的联邦调查局FBI和移民局)等有关部委分工负责，中央情报局(CIA)等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态性组织体系[5]。

法律体系方面，1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个突发公共事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害做出紧急反应的减灾法律。1986年美国国会通过的《斯坦福法案》(《灾难和紧急事件援助法案》)，是美国迄今最全面的减灾法律。1947年出台的《国家安全法》，美国据此设置了中央情报局。此外，极为重要的还有1976年的《全国紧急状态法》和2001年的《反恐怖主义法》等。目前，美国基本建立了社会安全法制体系，这些法律相互补充，统筹兼顾，有效引导美国政府建立法制化的危机应急体系。

应急规划方面，美国既有总体上的联邦应急计划(FRP)，也有具体针对特殊性危机事件的运作纲要，如应对国内恐怖主义的运作纲要(CONPLAY)。联邦应急计划(FRP)是27个联邦政府部门及机构共同签署的具有法律约束的政府文件，目的是指导各州政府和地方政府应对各种重大的自然灾害、生产安全事故、公共卫生危机等，如果危机影响到国家安全时，将通过国家安全局采取适当的措施。该计划详细规定了应对突发公共事件的政策原则、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动、重点联邦政府部门及机构在应急管理中的职责和协同机制。应对国内恐怖主义的运作纲要(CONPLAY)是为了贯彻执行克林顿总统先后签发的关于美国反恐怖政策的39号和62号总统令，给联邦、州及各地方政府提供一个如何应对在国内发生的恐怖事件及可能威胁——尤其是针对涉及大规模杀伤武器的事件的全面指导。

预警网络方面，美国以联邦紧急事务管理局(FEMA)为核心协调机构，执行危机预警计划，协调各级政府的紧急事务管理，负责具体的危机信息收集、预测和预控等工作。美国以立法的形式要求各州、市政府设立相应的应急管理机构，每个部门都要指定具体人员负责，且必须持证上岗。美国现已基本形成了覆盖全国范围的纵向垂直协调管理，横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享，指挥协调有效的突发公共事件预警网络。

2.日本的预警机制

日本特殊的地理环境导致国内地震频繁，台风、海啸也时而发生。因此，日本高度重视防灾工作，其预警机制的建立也侧重于防范地震、台风等自然灾害。20世纪90年代以来，日本建立了一套从中央到地方的系统完善的应急预警机制。

预警规划方面，政府的文部省气象厅、科学技术厅的防灾科学技术研究所，建设省的国土地理院联合建立了统一的地震观测体制，异常情况通过气象厅汇总报告给全国震情判定会。地震观测网在全国共设有332个观测点，这些观测点除属于上述部门外还涉及通产省、邮政省、海上保安厅和一些大学等部门。日本的地震预报和传送信息也是统一发布的。其过程是全国判定会将震情报告给内阁总理大臣，总理大臣通过中央防灾会议做出决策后发布公告并将信息传输给都、道、府、县、市、盯、村，同时发出警报。这种统一发布的过程，也适用于发生海啸、山崩等灾害[6]。

3.国外政府预警机制的经验

国外突发公共事件应急管理起步较早，建立了一套科学合理的预警机制，在组织整合、信息整合、资源整合等方面都达到了较高的水平，值得我国政府学习。

1)健全的法律体系

国外政府非常重视应急法制化建设，这为预警行为提供了法律保障和制度规范，强化了预警机制的有效运行。如美国有以《国家安全法》《反恐怖主义法》和《联邦应急计划》等为核心的社会安全法制体系。日本基本形成以《灾害对策基本法》《大规模地震对策特别措施法》《传染病防治法》等为代表的社会安全法制体系。

2)完备的应急预案

完备、科学的应急预案是对预警各个过程进行的科学部署。美国在这方面尤为突出，在联邦应急计划中详细规定了突发事件应对中的政策和原则、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动、27个重点联邦政府部门及机构在危机管理中的职责和协同机制。

3)发达的情报信息系统

信息是应对突发公共事件的关键要素，美国的中央情报局和联邦调查局、俄罗斯的联邦安全局等都是世界著名的政府情报部门，它们收集和分析与国家各类安全问题相关的信息，同时还有一些其他的情报部门从事专项的危机信息处理工作，为政府应急预警工作的开展提供了及时可靠的数据资源。

相比而言，目前我国大多数城市的应急预警能力不足，导致政府很难发觉突发事件发生之前特定潜伏期内的种种外部迹象;突发事件发生后，又由于信息沟通不够，进一步扩大了不良后果。具体表现在以下几个方面。

(1)灾害风险信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生。

(2)在基础信息建设方面，各职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，分散的信息难以综合、分析和处理，严重降低了信息的使用功效。

(3)日常动态下的信息收集、整理和汇总方面的渠道比较分散，难以对公共突发事件进行全面的监测和预警。

(4)紧急状态下舆论宣传和舆论管理的观念及方式落后。信息化时代，信息传播速度之快、范围之广、影响之大前所未有，特别是网络媒体、手机短信等新型传播形式在引导社会舆论方面产生了巨大冲击，传统宣传策略已不适应新形势发展的需要。

(四)政府应急预警过程

预警就是监控可能导致突发公共事件的因素，当这些因素在量的积累之上发生质变时，突发公共事件也随即产生。突发公共事件的预警过程主要包含以下三个阶段。

1.搜集信息阶段

预警实际上是通过分析各种可能触发突发事件的信息，及时发出危机警报的过程。因此，信息是影响预警效果的关键因素。要准确地识别各类突发公共事件，最重要的就是针对各种社会问题的相关信息进行系统的扫描，收集其中可能导致其产生的信息资源。

信息收集主要通过以下几个途径。

(1)大众传媒。现代信息社会中，大众媒体的受众范围广，信息量大。特别是网络，更是我们获取文献资料信息的主要手段。

(2)现场调查。管理者通过定期定点的例会制度，或到实地调研，听取各方面人士的看法和意见，获得充分可靠的信息。

(3)专业监测。加强计算机信息系统的建设，加大力量建设复杂的信息系统，用以搜集数据，分析数据模型，并与历史模型进行对比，做出及时判断。比如，对于某个单独的医院来说，突然增多的病例往往不会引起足够的警觉，只有许多医院在同一时段内突然遇到相似的情况，这才会引起关注。透过计算机信息系统，只要在某段时间内人们去医院看病的症状和数量发生了变化，它便会及时探测出不寻常的现象，分析出模型和趋势，反馈信息，发出预警。

(4)民情反馈。民众通过一定的渠道向政府有关部门提出意见和建议，比如我国信访部门接待群众上访。

(5)国际交流。随着全球化趋势的加快，突发公共事件的影响不再局限于一国，也扩展到世界范围，所以要关注搜集的信息也不能局限于一国之内，需要通过国家政府、专业研究机构、民间机构或团体与世界其他国家进行同级交流沟通。

当与突发公共事件有关的信息通过信息网络进入整个预警系统后，将进行简单的处理，去掉明显不合理的信息，然后由专门人员进行专业处理，找出有用的信息，将信息传递到下一个环节[7]。

2.数据分析阶段

组织监测各种可能导致突发事件发生的信息后，就着手对这些信息进行整理分析、发现焦点问题。另外，预警机制还应当在危机形成之前尽可能采取必要的措施，减少导致危机形成的因素。也就是在数据分析的过程中，将所有可能会对组织活动造成潜在威胁的事件灾害源一一列举出来，并加以分类。考虑其可能造成的后果，及时采取必要的措施进行处理或设计应对的预案。

3.警情通报阶段

预测系统对搜集到的信息进行分析，找出未来的变化趋势，预警指标系统则通过计算，估计出危机暴发的风险。如果监控突发公共事件的判断指标突破了危机警戒线，就需要向相关处理部门发送警情通报。

(五)应急预警系统的预防减缓效用

由于突发公共事件具有突发性、偶发性和复杂性，大多数人都不具有足够的知识和信息对突发事件的征兆、发生时间、危害程度等做出准确的判断。因此，想要完全控制制止其发生几乎是不可能的。频率高、强度大的突发公共事件，极易诱发社会动荡，损伤社会的正常运转和发展。虽然突发公共事件完全避免不可能，但是在一定程度上、一定范围之内，或者说某种条件下，避免某些突发性的社会问题，或者说减轻未来某些社会危机的强度，则是可能做到的。这就需要借助预警机制，预警的目的是防范。在突发公共事件的暴发以及持续演进时期，预警机制的防范作用便显得尤其重要。

随着科技的发展进步，自然灾害、安全事故、突发公共卫生事件等，通过构建科学化的预警机制，政府可以在一定程度上预测到社会有机体中哪个部门最可能、最先出现哪些问题。据此，政府可以预先制定预防性的并且是具有可行性的、可操作化的对策，以尽可能地消除某些突发性公共事件，至少是减少某些突发公共事件的副作用[8]。

应急预警监控系统能够依靠科学先进的设备和技术，及时、准确地发出危机警报，启动相关应急措施，对已经出现的突发事件进行控制，防止它们进一步蔓延和扩散。从另一个角度来看，对于现实突发公共事件的缓解与消除，实际上也就是在某种程度上防范了未来可能诱发的社会危机。综合预警机制的各项效用，我们可以看出，预警机制的预见与监测作用，对于整个应急管理工作而言，是最为基本和重要的。预见和监测，实质上是政府为了消除突发公共事件出现的机会，以及减轻事件的危害所做的各项预防性工作，属于应急管理中缓解阶段的主要工作和任务。发挥好应急预警机制的预见与监测效用，实际上是为政府应急工作的开展建筑了一道事前的预控机制。应急预警机制的防范和缓解效用，实际也是对潜在的突发公共事件所做的相关准备，同时为应急处理工作获取了宝贵的时间准备，也为政府应急管理最后的恢复和重建工作减轻了负担，有利于促进政府以最小的成本尽可能迅速、完整地恢复正常的社会状态。

简而言之，应急预警机制可以定位在政府应急管理中最初的缓解和准备阶段，是在突发公共事件孕育潜伏时期就发挥着预警预控的作用。不仅如此，预警机制作用的充分发挥，对应急处理与应急恢复工作也具有突出的减负效果，即在突发公共事件已经暴发并持续演进的情况下，早期应急预警机制的辐射作用也能在一定程度上遏制态势的发展，减少事件的危害和损失。应急预警虽然是应急管理工作的第一阶段，但预警的效用覆盖到了应急管理的各个阶段，以及突发公共事件发生发展的各个时期。因此，一套科学高效的政府预警机制，是应急管理中最合理、最有效的做法。