我国应对气候变化能力建设法制保障缺失的原因

二、我国应对气候变化能力建设法制保障缺失的原因

（一）实践经验和理论研究的不足导致立法体系的不完善

“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。^[79]立法体系的构建和完善须建立于既有实践经验的基础之上。新中国建立后，在数十年的计划经济时代，由于当时的政治、经济、社会等方面的实际情况，并不具备建立我国资源环境等领域的立法体系的客观条件，在十年“文化大革命”期间，整个中国的法制建设甚至处于停滞或倒退状态。改革开放以来，由于社会生活实践中大量的资源、环境、农业森林等领域的社会关系急需法律规范的调整，我国逐渐开始了相关领域的立法实践。与发达国家相比，我国在相关领域的实践经验显然是不足的。在不具备足够的实践经验的基础上，要想建立健全我国应对气候变化能力建设的立法体系是不可想象的。我们注意到，随着国家在相关领域的改革的深入以及立法实践的展开，我国已经积累了丰富的实践经验和立法经验，这是完善我国应对气候变化能力建设相关立法的基础。

与应对气候变化能力建设有关的法律领域，多属新兴的法律部门或者边缘性的法律学科。改革开放以来，由于各方面的原因，我国学者对相关领域的理论研究不足。比如在《能源法》领域，一方面研究人员极少，另一方面相关研究成果也较少，仅仅是在最近几年，随着能源问题以及气候变化问题越来越引起人们的关注，我国逐渐有越来越多的学者研究相关问题，并取得了一些重要的研究成果。但是与发达国家相比，我国在相关领域的研究显然还有较大的差距。理论研究的不足自然会导致立法实践的偏差和滞后。我们也注意到，由于实践的需要以及政府的鼓励和支持，我国学者们在相关领域的研究正在逐步走向深入，学者们的研究成果正在为我国应对气候变化能力建设的法制保障的建设提供支持。

（二）对气候变化问题的认识不足导致立法内容滞后

全球气候变化是一个客观存在，全球气候变化问题进入人类的视野则是近几十年来的事，而气候变化问题引起中国人的足够重视则要更晚一些。人类对气候变化问题的认识也有一个逐渐发展的过程。减缓和适应气候变化是人类社会应对全球气候变化的两种主要选择。但是，起初人们仅将注意力集中在减少温室气体的排放从而减缓全球气候变暖，而对适应问题重视不足。长期以来，国际气候公约和议定书的谈判，对减缓关注较多，对于适应气候变暖则关注不足。随着深入的研究，人类逐渐认识到，为应对气候变化带来的影响，人类可以通过减少温室气体的排放，以减缓全球气候变暖的速度和程度，但是，由于温室气体在大气层中的停留时间较长，今天采取的减缓行动的效果只有到数十年以后的未来才能显现出来，所以在全球气候变暖得到遏制之前，人类必须采取措施以适应气候变化的影响。换句话说，提高适应气候变化的能力是人类特别是发展中国家面临的更为紧迫的任务。人类社会要在应对气候变化行动中作出明智的选择，就需要从减缓和适应两个方面加以综合考虑和权衡。由于对气候变化问题本身认识的不足，我国相关立法在制度设计时缺少对应对气候变化问题足够的关照。如何通过制度设计，在我国能源、农业等领域切实减少温室气体的排放，在农业、森林、卫生、气象灾害的防治等领域增强我国适应气候变化的能力，是我国应对气候变化能力建设所应深入研究的问题。

（三）立法技术的偏差导致大量相关制度设计的缺失

在我国，或许是由于经济转轨的原因，在立法技术上一向奉行立法宜粗不宜细的原则，这直接导致了我国的法律规定过于原则和模糊，有的规定甚至只有宣示意义。另一方面，我国一向重实体轻程序，而任何一项完善的制度，均需要有完备的程序才能实行，这直接导致我国很多法律制度缺乏可操作性。比如公众参与制度，在应对气候变化能力建设相关的很多法律中都有规定，但是由于缺乏可操作性的程序性规定，以至于法律中关于公众参与的规定形同虚设。法律的规定不能得到实行，这对于法律的权威性来说是一种损耗。另外，从法律规则来说，在规定了行为假设之后，必有关于法律后果的规定，这样的法律规则才是一项完整的法律规则，但是，在相关立法中却缺少这种基本的符合逻辑的安排，这就导致很多法律上规定的义务，由于没有规定相应的法律后果，这样的法律规范事实上并不能得到执行。

（四）能源法与环境法的分离导致能源法立法理念的偏差

能源相关立法与环境保护立法截然分离，其结果必然导致环境保护立法对给生态环境和气候变化造成重大影响的能源活动缺乏全过程管理，同时亦易导致能源活动中出现环境保护的真空。已有能源立法缺乏对如何能够更好地对能源开发过程承担经济或生态责任作出明确规定。例如，对能源开发利用过程中产生的经济“外部性”，如包括“酸雨”在内的空气污染，水电大坝建设导致的生境损失，对于矿物燃料引起的二氧化碳浓度标准控制等都缺乏法制规范，而这些恰恰是导致能源成为环境恶化尤其是气候变化的最大根源。“而能源开发利用造成环境污染又与法律制度安排不合理有关：规范能源开发利用的制度不规范环境保护，规范环境保护的制度不规范能源开发利用。环境保护并未成为能源开发利用的有机组成部分，其结果是能源开发利用继续造成环境污染，而环境保护也只能是防治污染结果，而不是防治污染原因，即不能从根本上解决能源开发利用造成的环境污染和破坏。”^[80]因此，我们要设法控制环境恶化与气候变化，应把环境目标融入到所有的能源活动相关立法中去。能源法律制度的生态化变革离不开能源法与环境法的整合。“基本的环境法原则必须适用于能源法”，^[81]或者说体现环境法基本精神的、生态化环境下的能源法基本原则应当被确立，并在能源相关立法中加以全面体现。如何通过立法促进以更有效率和更有利于气候的方式利用能源，必须同时真正进入能源法和环境法的视野。

（五）市场机制的缺失导致能源法施行效果欠佳

市场机制在节能减排法律制度中的运用十分缺乏，相对而言，命令控制手段运用较多，但效果并不理想。首先是对节能减排含义理解存在局限，这直接导致以节能减排为目标的大量政策目标和施行效果也同时出现了偏差。应对节能减排含义加以完善拓展：传统意义上的节能减排主要局限于减少工业生产中的三废（废固、废液、废气）的排放（其中的废气又其实多指二氧化硫等工业生产尾气），而应对气候变化视野下的节能减排含义绝非仅限于此。针对当前存在的对节能减排的片面理解，我们应特别强调在节能减排中注入碳减排的理念，使减排的概念真正完整清晰。其次，节能减排法律制度中不能过度依赖命令控制手段的运用，这是由命令控制手段相对于经济调节手段而言本身所具有的局限性决定的。考虑到经济刺激的市场机制针对上述缺陷的特殊效用，我们应在进一步规范化命令控制手段、使其更具可操作性的同时，特别加强市场机制对能源环境外部不经济性的内部化调整，进而实现节能减排市场手段的法制化和规范化。

【注释】

[1]参见：《中国应对气候变化国家方案》。

[2]参见：《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。

[3]参见：《中国应对气候变化国家方案》。

[4]参见：http://www.stnn.cc/society_focus/200806/t20080617_797035.html.2009-08-28.

[5]参见：http://www.china.com.cn/zhibo/2008-10/29/content_16673547.htm.2009-08-28.

[6]曹明德.气候变化的法律应对［J］.政法论坛，2009（4）：166.

[7]参见：中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3986.2009-08-28.

[8]参见：中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=18855.2009-08-28.

[9]参见：中华人民共和国科技部网站http://www.most.gov.cn/fggw/zcjd/200706/t20070601_50180.htm.2009-09-14.

[10]参见：中华人民共和国科技部网站http://www.most.gov.cn/fggw/zcjd/200706/t20070601_50180.htm.2009-09-14.

[11]参见：中华人民共和国科技部网站http://www.most.gov.cn/fggw/zcjd/200706/t20070601_50180.htm.2009-09-14.

[12]参见：http://www.china.com.cn/zhibo/2008-1029/content_16673547.htm.2009-08-28.

[13]凯瑟琳·菲兹帕特里克和王晓军“绿色和平组织：批评中国无益于解决全球气候问题”，中国日报网http://www.chinadaily.com.cn/zgrbjx/2009-0811/content_9136810.htm.

[14]参见：《中国应对气候变化的政策与行动》。

[15]参见：《能源发展“十一五”规划》，中华人民共和国国家发展和改革委员会官方网站：http://www.sdpc.gov.cn/.

[16]参见：国合会2006年度政策报告，详见中国环境与发展国际合作委员会网站：http://www.cciced.org/2008-02/19/content_10189628_3.htm.

[17]参见：李剑阁，彼得·巴特尔穆斯.中国环境与发展国际合作委员会经济增长与环境课题组报告，http://www.cciced.org/2008-0229/content_11148770.htm.

[18]王显政.煤矿安全和煤炭工业的可持续发展——在北京第九届科博会“2006中国能源战略高层论坛”的讲话［EB/OL］.http://www.china.com.cn/market/nengyuan/438599.htm.2010-03-12.

[19]参见：《能源发展“十一五”规划》，中华人民共和国国家发展和改革委员会官方网站：http://www.sdpc.gov.cn/.

[20]参见：《中国应对气候变化国家方案》。

[21]详见：中华人民共和国国家发展和改革委员会官方网站：http://www.sdpc.gov.cn/.

[22]徐华清，朱松丽，胡秀莲，等.全球气候变化：中国面临的挑战.参见：中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=3962.2009-09-14.

[23]李铁映.发展必须节约，节约才能发展——对节约节能问题的几点思考［J］.求是，2007（4）：11.

[24]参见：《中国应对气候变化的政策与行动》。

[25]2009年我国北方冬季干旱面积最大达1.61亿亩，而夏季干旱面积最大时达1.68亿亩，农作物大量减产甚至绝产。参见：姚润丰.《北方旱情有所缓解抗旱形势依然严峻》http://www.ce.cn/cysc/newmain/jdpd/hb/200908/21/t20090821_19602484.shtm l.2009-09-05；姚润丰.《北方部分地区旱情形势严峻国家防总抗旱应急响应提升至Ⅲ级》http://shengbuzhang.cctv.com/20090817/102638.shtml.2009-09-05；姚润丰.《全国作物受旱面积1.04亿亩减少641万亩》http://news.163.com/09/0215/21/527M5L7O0001124J.html.2009-09-05；汪孝宗.《安徽遭50年不遇干旱直接损失已近16亿》http://news.163.com/09/0216/00/52825APM0001124J.html.2009-09-05。

[26]姚润丰.《全国作物受旱面积1.04亿亩减少641万亩》http://news.163.com/09/0215/21/527M5L7O0001124J.html.2009-09-05.

[27]姚润丰.《北方旱情有所缓解抗旱形势依然严峻》http://www.ce.cn/cysc/newmain/jdpd/hb/200908/21/t20090821_19602484.shtml.2009-09-05.

[28]金涛.《湖北洪湖水体面积因干旱80天缩减35%》http://news.163.com/09/0216/02/5286LDBC0001124J.html.2009-09-05.

[29]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007：24.

[30]中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/Column.asp?NewsId=5475.2009-08-28.

[31]如安徽、山东、佳木斯市等都成立了应对气候变化的工作机构。参见：《安徽省政府成立应对气候变化工作领导小组》，中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=14712.2009-09-05；《佳木斯市节能减排工作全面推进》，黑龙江省人民政府网站http://www.hlj.gov.cn/zwgk/ljdt/dsdt/200807/t20080711_127673.htm.2009-09-05；《山东省气象局积极参加地方应对气候变化工作领导机构》，中国气象报，2008-10-21.

[32]解振华副主任在“关注气候变化：挑战、机遇与行动”论坛上的讲话。参见：中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=19230.2010-03-12.

[33]温家宝：“全面提升中国经济发展内在动力——在2009年夏季达沃斯论坛上的讲话”。中国新闻网：http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/09-10/1860965.shtml.

[34]解振华副主任在“关注气候变化：挑战、机遇与行动”论坛上的讲话。参见：中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=19230.2010-03-12.

[35]参见：《中国应对气候变化政策与行动》白皮书。

[36]发改委：限塑令成效显著，每年可节约石油300万吨。参见中国新闻网：http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-hbht/news/2009/08-26/1834833.shtml.

[37]温家宝：“全面提升中国经济发展内在动力——在2009年夏季达沃斯论坛上的讲话”。中国新闻网：http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/09-10/1860965.shtml.

[38]参见：《中国应对气候变化国家方案》。

[39]解振华副主任在“关注气候变化：挑战、机遇与行动”论坛上的讲话。中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=19230.2010-03-12.

[40]CCTV.com，2009-7-17.

[41]杨骏：“应对气候变化，中国积极行动，进步有目共睹”.新华网http://news.xinhuanet.com/tech/2009-0709/content_11679409.htm.

[42]杨骏：“应对气候变化，中国积极行动，进步有目共睹”.新华网http://news.xinhuanet.com/tech/2009-0709/content_11679409.htm.

[43]袁祥.应对全球气候变暖的中国行动［N］.光明日报，2009-08-25（5）.

[44]王希，贾治邦.到2020年我国森林面积计划增加6万公顷.新华网，2009-07-17.

[45]参见：《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。

[46]参见：《中国应对气候变化国家方案》。

[47]贺娇.2008中国CDM核证减排量占全球53.8%［N］.中国能源报，2009-09-11.

[48]“中国准备第二次国家信息通报能力建设”项目启动，参见中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=15869.2009-09-05.

[49]参见《中国应对气候变化国家方案》。

[50]刘晓星.节能减排投资效果明显：上半年全国单位GDP能耗降3.35%［N］.中国环境报，2009-08-13.

[51]凯文·A.鲍默，南希·凯特.美国、发展中国家与气候保护：带头或者僵局［M］∥王曦.国际环境法与比较环境法评论.北京：法律出版社，2002：181.

[52]凯瑟琳·菲兹帕特里克，王晓军.绿色和平组织：批评中国无益于解决全球气候问题［N］.中国日报，2009-08-11.

[53]凯瑟琳·菲兹帕特里克，王晓军.绿色和平组织：批评中国无益于解决全球气候问题［N］.中国日报，2009-08-11.

[54]孙英威.中国植树造林为全球应对气候变化作出巨大贡献.新华网，2009-08-31.

[55]《中国省级应对气候变化方案项目最终成果讨论会成功召开》，中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=16148.2009-09-01.

[56]张瑞丹：“中国正式启动《省级应对气候变化方案》项目”http://www.caijing.com.cn/2008-06-30/100072301.html.2009-09-01.

[57]张瑞丹：“中国正式启动《省级应对气候变化方案》项目”http://www.caijing.com.cn/2008-06-30/100072301.html.2009-09-01.

[58]《中国省级应对气候变化方案项目最终成果讨论会成功召开》，中国气候变化信息网http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=16148.2009-09-01.

[59]王飞，胡浩：“我国31个省（区、市）完成省级应对气候变化方案的编制工作”，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-08/24/content_11937467.htm.2009-09-01.

[60]周芙蓉，娄辰：“贵州：2010年国内生产总值单位能耗将下降20%”http://www.gz.xinhuanet.com/2008htm/xwzx/2008-10/23/content_14713608.htm.2009-09-01.

[61]王云.云南应对气候变化方案出炉［N］.春城晚报，2008-11-18.

[62]郑荣林，潘峰.江西省《应对气候变化方案》出台［N］.江西日报，2009-07-08.

[63]张文显.法理学［M］.北京：法律出版社，1997：99.

[64]曲格平.从环境立法进程展望中国大气污染防治战略的发展方向［N］.中国环保产业，2002（9）.

[65]《长江流域未来50年地面气温可能上升1.5至2摄氏度》，http://news.xinhuanet.com/society/2009-11/10/content_12424844.htm.

[66]宋宗宇，彦韬，王热.经济法［M］.重庆：重庆大学出版社，2009：484.

[67]龚向前.气候变化背景下能源法的变革［M］.北京：中国民主法制出版社，2008：203.

[68]转引自：蔡守秋.可持续发展的法律制度［N］.中国环境管理，1999（1）.

[69]宋宗宇，彦韬，王热.经济法［M］.重庆：重庆大学出版社，2009：484.

[70]张文显.法理学［M］.北京：法律出版社，1997：99.

[71]本杰明·卡多佐.法律的成长：法律科学的悖论［M］.董炯，等，译.北京：中国法制出版社，2002：130.

[72]昊吟.关于我国能源管理体制的思考［J］.中国能源，2002（10）.

[73]博登海默.法理学、法哲学与法律方法［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：239.

[74]张文显.法理学［M］.北京：法律出版社，1997：115.

[75]凯尔森.法与国家的一般理论［M］.沈宗灵，译.北京：中国大百科全书出版社，1996：73.

[76]张文显.法哲学范畴研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：116.

[77]王文革.我国能效标准和标识制度的现状、问题与对策［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2007（2）：87.

[78]5类产品6月1日起必须粘贴能效标识［N］.中国质量报，2008-04-11（4）.

[79]霍姆斯.法律的生命在于经验：霍姆斯法学文集［M］.明辉，译.北京：清华大学出版社，2007：82.

[80]马俊驹，龚向前.论能源法的变革［J］.中国法学，2007（3）：151.

[81]马俊驹，龚向前.论能源法的变革［J］.中国法学，2007（3）：151.