适应气候变化能力建设的法制保障

二、适应气候变化能力建设的法制保障

适应既是环境问题，也是经济和社会问题，有效的适应性政策是回避或者减少气候风险的策略，也是促进经济和社会体系可持续发展的制度安排。^[33]对中国而言，适应气候变化是现实之需，国家法律体系应早作回应，使适应成为一种鲜明的逻辑和普遍的意识，成为引导经济和社会可持续发展的一种必要约束和自觉行动。^[34]

（一）森林立法方面

在森林立法方面，我国一方面需要加强对森林和湿地的保护工作，提高森林和湿地适应气候变化的能力，另一方面也需要进一步强化植树造林和湿地恢复工作，提高森林吸收二氧化碳的能力。中国森林资源总量不足，远远不能满足国民经济和社会发展的需求，而且随着工业化、城镇化进程的加快，保护林地和湿地的任务不断加大。中国生态环境脆弱，干旱、荒漠化、水土流失、湿地退化等现象仍相当严重，现有可供植树造林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然条件较差的地区，给植树造林和生态恢复带来巨大的挑战。

在法律措施上，尽快对《森林法》《野生动物保护法》进行修订，加快退耕还林还草速度，推进多林种、多树种、多形式、多层次的造林活动，加强对现有森林的经营管理，提高现有森林质量，进一步制止对森林的过度砍伐，充分发挥森林吸收二氧化碳的巨大潜力，增强林业适应气候变化的能力；起草《自然保护区法》，制定《湿地保护条例》等，并在有关法津法规中增加和强化与适应气候变化相关的条款，为提高森林和其他自然生态系统适应气候变化能力提供法制化保障。

（二）水资源立法方面

气候变暖将直接影响淡水资源的供给能力和需求水平，一方面，气候变暖加速冰川融化，引起或者加剧水资源的长期短缺；另一方面，气候变暖改变降水总量和降水密度，降水分配的不均衡性加剧，导致更多的洪水和干旱并存的复杂局面，灌溉用水的需求也将相应提高。^[35]中国水资源开发和保护领域适应气候变化的目标：一是促进中国水资源持续开发与利用；二是增强适应能力以减少水资源系统对气候变化的脆弱性。如何在气候变化的情况下，加强水资源管理，优化水资源配置；加强水利基础设施建设，确保大江大河、重要城市和重点地区的防洪安全；全面推进节水型社会建设，保障人民群众的生活用水，确保经济社会的正常运行；发挥好河流功能的同时，切实保护好河流生态系统，对中国水资源开发和保护领域提高气候变化适应能力提出了长期的挑战。

在法制保障上，应尽快修订《水法》和《水污染防治法》，增加水资源开发和保护领域适应气候变化能力的相关内容。例如加强水资源管理，优化水资源配置；加强水利基础设施建设，确保大江大河、重要城市和重点地区的防洪安全；全面推进节水型社会建设，保障人民群众的生活用水，确保经济社会的正常运行；发挥好河流功能的同时，切实保护好河流生态系统，促进水资源的可持续开发和利用。

（三）沿岸带及沿海地区立法方面

气候变暖加速冰川融化，引起海平面上升，海上岛屿和沿海低地面临着海水入侵的危险，海岸风暴引起的洪水和风力破坏的风险也将大大增加。中国沿海地区大多地势较低，极易遭受因海平面上升带来的各种海洋灾害威胁。目前我国海洋环境监测能力和水平还较低，应对海洋灾害的预警能力和应急响应能力已不能满足应对气候变化的迫切需求。未来中国沿海由于海平面上升引起的海岸侵蚀、海水入侵、土壤盐渍化、河口海水倒灌等问题，对中国沿海地区应对气候变化提出了严峻的挑战。

在法制保障上，建立国家海洋法律制度，完善海洋综合管理法规，制定《大陆架与专属经济区法》《海岸带法》《海洋资源开发基本法》和《海洋自然保护区条例》等，与国际海洋法律体系相衔接；完善海洋环境质量标准、海洋生物多样性保护标准和海洋（包括沿海）污染物排放标准；制定地方性海洋政策和法规，突出地方海洋综合管理的独特作用；建立培训中心，对沿海和岛屿地区的有关地方官员进行海洋法律和海洋管理方面的培训，以加强地方海洋管理的能力和水平。

（四）气象灾害应急预警机制的完善方面

由于我国人口众多，经济发展水平较低，加之生态系统又十分脆弱，因此，我国是最易受气候变化不利影响的国家之一。同时我国正处于经济快速发展阶段，应对气候变化任务艰巨，面临各项挑战，要适应全球气候变化，深入贯彻落实《国家方案》的相关规定，完善气象灾害应急预警机制就显得尤为迫切。

建议我国尽早出台《气象灾害防御条例》，条例应当明确各级人民政府及其有关部门在气象灾害防御中的职责和任务；从法律法规上规范和强化气象灾害防御规划、气象灾害预警信息发布、气象灾害应急响应、重大工程设计建设和城乡规划建设气象灾害风险评估的基础性作用；细化各种气象灾害特别是极端气象灾害的预防措施；强化气象灾害监测和预警工作；重点突出和明确气象灾害的应急机制和措施等。同时，还要抓紧制定《气象灾害影响评估办法》《重大灾害性天气联合监测预警办法》等配套规章制度。加快建立国家、行业、地方气象灾害防御标准体系框架。适时启动《气象法》修改的调研论证工作，不断健全气象灾害防御法律法规体系。^[36]