我国应对气候变化能力建设的主要法律制度

三、我国应对气候变化能力建设的主要法律制度

法律制度是由一定数量的法律规范组成的统一整体，法律规范体现在国家制定的法律法规中，但是法律制度与法律法规不是一回事。一般而言，一部法律法规往往规定多个法律制度，而一个法律制度往往体现在多个法律法规中。比如说《节约能源法》规定了节能产品认证制度、重点用能单位能源利用状况报告制度、落后产品限期淘汰制度等法律制度，但是落后产品限期淘汰制度却由《电力法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律法规予以规定。可见，法律法规仅是形式，而法律制度则是内容。一个法律制度往往是由多部法律法规中的法律规范有机结合而建立起来的。前文介绍了我国与应对气候变化能力建设有关的法律法规体系，本节将介绍我国与应对气候变化能力建设有关的主要法律制度。

减缓和适应气候变化是人类社会应对全球气候变化的两种主要选择，二者密切联系，相辅相成。减缓和适应活动多种多样，有单纯的减缓活动，如落后生产技术的限期淘汰，可以减少温室气体的排放；有单纯的适应活动，如森林防火，可以加强对森林资源的保护；有相互促进的活动，如植树造林，既能吸收碳，又能降低城市的热岛效应；有侧重于减缓但不利于适应的活动，如水电开发，可以替代化石燃料，减少温室气体排放，但不可避免地带来生态环境的破坏，不利于适应；有侧重于适应但不利于减缓的，如堤防建设等工程性适应措施，是适应气候变化所必需的基础设施，但建设这些基础设施需要大量碳密集型建筑材料，这些材料的生产需要排放大量的温室气体，因此不利于减缓气候变化。当然有的活动是既不利于减缓，也不利于适应的，如毁林开荒。人类社会要在应对气候变化行动中作出明智的选择，就需要从减缓和适应两个方面加以综合考虑和权衡。从法律的角度对这些活动进行调整，就形成应对气候变化能力建设的法律制度。由于减缓和适应活动之间的复杂关系，所以这些法律制度的功能也存在交叉现象。本节将调整侧重于减缓活动的法律制度归入减缓气候变化能力建设的法律制度，将调整侧重于适应活动的法律制度归入适应气候变化能力建设的法律制度。为避免不必要的误会，特予说明。

还需要说明的是，气候政策不可能独立于其他环境政策和经济政策之外孤立存在，应对气候变化能力建设的法制保障应与我国的整个法制环境相结合。在我国的法律制度中，有很多制度虽不直接调整减缓或适应活动，但是这些法律制度的制定和完善对加强我国应对气候变化的能力建设具有极为重要的意义，比如环境影响评价制度、“三同时”制度、环境公共参与制度等。鉴于这些制度往往在各有关规范性法律文件中都有规定，带有综合性的特点，因此这里称之为综合性的法律制度。另外，应对气候变化国际合作方面，也有一些法律制度应纳入我国应对气候变化能力建设的法律制度体系之中。综上，本节将从4个方面介绍我国应对气候变化能力建设的法律制度，即综合性的制度、减缓方面的制度、适应方面的制度以及国际合作方面的制度。

（一）综合性的应对气候变化能力建设的主要法律制度

1.环境资源规划制度

环境资源规划是指根据国家或地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围内的环境资源的开发、利用、保护和改善活动的目标、步骤和行动进行的总体安排。制定和实施环境资源规划的目的是为了保证环境资源的合理开发、利用、保护和改善，强化环境资源管理，推动污染防治和自然资源保护，促进环境资源与经济社会的协调发展。环境资源规划作为一项环境管理的重要措施，向来为各国所重视。环境资源规划制度，是指有关调整环境资源规划活动的各种法律规范和有机统一体系，是通过立法确立的有关环境资源规划的编制、实施和管理的一套规则，是环境资源规划工作的制度化和法定化。根据不同的标准，可以对环境资源规划进行不同的分类。按照规划对象的不同，可以分为国民经济和社会发展规划、国土规划、环境保护规划、自然资源规划等；按照规划内容的不同，可以分为总体规划、多项规划和专项规划；按照规划时间的长短，可以分为长期规划（通常是指10年以上）、中期规划（通常是指5年）和短期规划（通常是指年度计划）。按照指定规划主体的不同，可以分为国家规划、部门规划和地方规划；按照规划约束性的不同，可以分为指令性规划和指导性规划。在我国的《可再生能源法》《节约能源法》《大气污染防治法》《防沙治沙法》《森林法》《水土保持法》《土地管理法》《水法》以及《海域使用管理法》等法律文件中都有相关规划的规定。在应对气候变化能力建设的法制保障中，显然离不开各有关方面的规划。

2.环境资源行政许可制度

行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。环境资源领域的行政许可则是指行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查后，准予其从事某项对环境或资源有影响的活动的行为。环境资源行政许可制度就是有关环境资源行政许可的法律规则。制定和实施环境资源行政许可制度，既有利于行政机关了解环境资源和环境资源活动的实际情况从而实施有针对性的管理，也有利于社会公众对环境资源活动进行监督。环境资源行政许可制度通常包括取得许可的条件、取得许可的程序、活动过程中的监督检查以及违反许可的法律责任等项内容。环境资源许可根据其适用对象的不同，通常有以下几类：①污染防治方面的许可，如排污许可、海洋倾废许可、危险废物经营许可等；②防止资源破坏方面的许可，如林木采伐许可、捕捞许可、采矿许可、取水许可等；③综合性的环境保护许可，如建设规划许可、施工许可等。在我国《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《森林法》《水法》《土地管理法》等法律文件中都有相关的行政许可制度。

3.环境影响评价制度

环境影响评价是指在某项人为活动之前，对实施该活动可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的措施和对策。我国《环境影响评价法》所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。根据这一规定可知，该法所称的环境影响评价仅指对规划和建设项目的环境影响评价。根据《环境影响评价法》的规定，规划环境影响评价适用于：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划；国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。建设项目环境影响评价适用于对环境有影响的项目，包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基础建设项目；流域开发、开发区建设、城市新城建设和旧城改造等区域性的开发活动；中外合资、中外合作、外商独资等引进项目。环境影响评价贯彻预防为主的原则，防止新的环境污染和生态破坏。环境影响评价制度的制定和实施，对于控制和减缓温室气体的排放以及增强我国农业、林业、水资源等领域适应气候变化的能力具有重要意义。

4.“三同时”制度

“三同时”制度是指对环境资源有影响的建设项目，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。这是一项我国独创的环境资源管理法律制度，是对我国环境资源管理实践经验的总结。这一制度贯彻“预防为主”的原则，是预防新污染和生态破坏的有效措施。在我国许多与应对气候变化能力建设的有关法律文件中都有关于“三同时”制度的规定，如《水土保持法》规定：“建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”《循环经济促进法》规定：“新建、改建、扩建建设项目，应当配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”

（二）减缓气候变化能力建设方面的主要法律制度

1.落后生产技术、工艺、设备和产品限期淘汰制度

落后生产技术、工艺、设备和产品限期淘汰制度是一项与能源产业政策的调整有着密切关系的法律制度。这一制度通过要求企业将落后的生产技术、工艺、设备和产品限期淘汰，迫使企业生产和使用先进的生产技术、工艺、设备和产品，以提高资源能源的利用效率，减少温室气体的排放或者适应气候变化，从而客观上达到提高我国应对气候变化的能力。目前，这一制度在我国资源能源以及环境保护法律规范中得到普遍的确立。如《电力法》第十四条第二款规定，电力建设项目不得使用国家明令淘汰的电力设备和技术。又如《清洁生产促进法》第十二条：“国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。”《节约能源法》第十六条：“国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。淘汰的用能产品、设备、生产工艺的目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布。”《循环经济促进法》第十八条：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。”

2.重点用能单位的能源利用状况的报告制度

根据《节约能源法》第五十二条的规定，重点用能单位是指下列用能单位：一是年综合能源消费总量一万吨标准煤以上的用能单位；二是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量五千吨以上不满一万吨标准煤的用能单位。重点用能单位的能源利用状况的报告制度是我国《节约能源法》所确立的一项法律制度。它是指国家强制性要求重点用能单位定期向国家管理节能工作的部门报告能源利用状况并接受审查的一项制度。它为掌握用能单位的能源消费状况、用能效率提供了基本依据，也为监督用能单位的温室气体的排放状况提供了基础。这也是国外气候变化政策和立法所普遍确立的一项制度。如日本指定工厂的能耗状况的年度报告制度、澳大利亚在政府机构实施的年度能耗状况报告制度。我国《节约能源法》第五十三条：“重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效益分析、节能措施等内容。”第五十四条：“管理节能工作的部门应当对重点用能单位报送的能源利用状况报告进行审查。对节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位，管理节能工作的部门应当开展现场调查，组织实施用能设备能源效率检测，责令实施能源审计，并提出书面整改要求，限期整改。”我国节约能源的地方性法规中也都对重点用能单位节能管理进行了详细的规定。

3.能源效率标准制度

所谓标准，是对重复性事物和概念所作的统一的规定，为公众所接受且具有强制性或指导性功能的尺度，其目的是协调社会资源合理配置，实现产品或服务市场准入要求的统一，并保障消费者权益。从本质上讲，标准属于为公众无偿使用的公共资源。在现代经济生活中，技术标准通常是指一种或一系列内容含有细节性要求和有关技术方案的文件。能源效率标准则是指规定产品和服务的能源性能的程序或法规。通过施行能源效率标准制度，可以淘汰能耗过高的产品、服务和项目，从而减少温室气体的排放，提高减缓气候变化的能力。我国节约能源法规定了能源效率标注制度。该法第十三条规定：“国务院标准化主管部门和国务院有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准，建立健全节能标准体系。国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准。省、自治区、直辖市制定严于强制性国家标准、行业标准的地方节能标准，由省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准；本法另有规定的除外。”该法第十四条规定了建筑节能的国家标准和行业标准的制定和发布程序。第十五条规定了固定资产投资项目节能评估和审查制度。第十七条又明确规定“禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺”。该法第七十条还规定了违反国家能源效率标准制度的法律责任。

4.能源效率标识制度

能源效率标识制度是一种表示用能产品的能源效率等级等性能指标的信息标识，属于产品符合性标志的范畴。这一旨在强化节能管理的法律制度在发达国家得到了十分广泛的应用。它也是一项有利于降低温室气体排放的法律制度。2004年8月13日国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《能源效率标识管理办法》。该办法规定，国家对节能潜力大、使用面广的用能产品实行统一的能源效率标识制度。国家制定并公布《中华人民共和国实行能源效率标识的产品目录》，确定统一适用的产品能效标准、实施规则、能源效率标识样式和规格。此办法于2005年3月1日起从家用电冰箱开始实施，这标志着我国开始实施强制性能源效率标识制度。

2007年修订的《节约能源法》进一步确定了强制性能源效率标识制度。该法第十八条规定：“国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理。实行能源效率标识管理的产品目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院产品质量监督部门制定并公布。”第十九条规定：“生产者和进口商应当对列入国家能源效率标识管理产品目录的用能产品标注能源效率标识，在产品包装物上或者说明书中予以说明，并按照规定报国务院产品质量监督部门和国务院管理节能工作的部门共同授权的机构备案。生产者和进口商应当对其标注的能源效率标识及相关信息的准确性负责。禁止销售应当标注而未标注能源效率标识的产品。禁止伪造、冒用能源效率标识或者利用能源效率标识进行虚假宣传。”该法第七十三条进一步对违反能源效率标识制度的行为的法律责任进行了规定。

5.节能产品认证制度

产品质量认证制度是指依据产品标准和相应技术要求，经认证机构确认并颁发认证证书和认证标准来证明某一产品符合相应标准和相应技术要求的活动。^[66]由于信息不对称，在市场经济条件下，消费者希望得到来自独立第三方的关于某一产品的独立评价，以证明该产品符合某一标准或某一技术要求。随着公众环境保护意识和应对气候变化意识的提高，公众对于其购买的产品和服务越来越具有节能方面的需求，于是便有产生节能产品认证制度的必要。我国《节约能源法》规定了节能产品认证制度，该法第二十条规定：“用能产品的生产者、销售者，可以根据自愿原则，按照国家有关节能产品认证的规定，向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请；经认证合格后，取得节能产品认证证书，可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。禁止使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志。”为鼓励节能技术的进步，该法第六十四条还规定政府采购时应当优先购买取得节能产品认证证书的产品、设备。该法第六十九条还规定了违反节能产品认证制度的法律责任，即生产、进口、销售国家明令淘汰的用能产品、设备的，使用伪造的节能产品认证标志或者冒用节能产品认证标志的，依照《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚。

6.可再生能源总量目标制度

可再生能源总量目标制度是指一个国家以强制性手段对未来一定时间内可再生能源发展总量作出一种强制性规定，是必须有一系列配套的政策措施或机制以保证所确立的目标得以实现的一个国家目标。^[67]确定可再生能源总量目标，可以对市场起到明确的指示作用，引导投资者的能源决策，培育可再生能源市场的快速发展，从而加快应对气候变化能力建设。我国《可再生能源法》规定了这一制度。该法第四条和第七条规定，“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展”。“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予以公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”

7.可再生能源电力的上网服务制度

可再生能源电力的上网服务制度是一项促进可再生能源发展的法律制度，这项制度在国外也得到了普遍的应用。我国《可再生能源法》确立了这一制度。该法第十四条规定：电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。第十九条还规定：可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。

8.可再生能源发展专项资金制度及财政税收优惠制度

可再生能源的发展离不开相应的资金制度建设。为了促进我国可再生能源的发展，我国《可再生能源法》确立了“可再生能源发展专项资金制度”。该法第二十四条规定，国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：

（1）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；

（2）农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；

（3）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；

（4）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；

（5）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。

2006年为了规范可再生能源发展专项资金的管理，国家财政部印发了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》。地方各级政府也积极响应国家号召，制定地方管理方案，如2007年8月，云南省颁布了《云南省可再生能源专项资金管理暂行管理办法》，对专项资金扶持范围、扶持方式、申请范围、审批与监督、具体责任承担都作了较为详细的规定。我国《可再生能源法》第二十五条规定了发展可再生能源的财政贴息，即“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款”。该法第二十六条还规定了发展可再生能源的税收优惠制度，即“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠”。

9.植树造林制度

植树造林既是有利于减缓气候变化的活动，也是有利于适应气候变化的活动。在我国，在有条件的地方，公民都有植树的义务，每年3月12日为植树节。我国森林覆盖率的奋斗目标为30%。根据《森林法》的规定，各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。宜林荒山荒地，属于国家所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织组织造林。铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林；工矿区，机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各单位负责造林。国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。

10.清洁生产制度

清洁生产是20世纪80年代发展起来的一种保护环境资源的全新战略措施，已经成为世界各国实施可持续发展战略的重要措施和优先领域。联合国环境规划署1989年将清洁生产定义为：“清洁生产是指将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和环境的风险性。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料和能源，淘汰有毒原料并在全部排放物和废物产生之前就减少它们的数量和毒性。对产品而言，清洁生产策略旨在减少产品在整个生命周期过程（包括从原料提炼到产品的最终处理）中对人类和环境资源的影响。”^[68]我国《清洁生产促进法》将清洁生产定义为：“清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”虽然定义不同，但是两种定义都认为清洁生产包含了生产的全过程和产品整个生命周期的全过程控制。这与传统“末端治理”的不同在于，“末端治理”把注意力集中在污染物产生之后如何处理，而清洁生产则要求把污染物消除在其产生之前，将污染预防上溯到源头和扩展到生产过程及消费环节。清洁生产大概有三个方面的内容，即清洁的能源、清洁的生产过程和清洁的产品，也即采用清洁的能源和原材料，通过清洁的生产过程，制造出清洁的产品。清洁生产制度则是由一系列有关清洁生产的法律规范所组成的规则体系。在我国的《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》以及《海洋环境保护法》中都有关于清洁生产制度的规定。2002年我国《清洁生产促进法》的出台，则意味着我国清洁生产制度的发展进入了一个新的阶段。该法对我国清洁生产促进的管理体制、清洁生产促进的推行、清洁生产促进的实施以及清洁生产促进的激励措施进行了系统的规定。2005年我国《可再生能源法》的出台，则意味着我国清洁生产又上了一个新台阶。

11.循环经济制度

20世纪90年代以来，循环经济和知识经济一道成为国际社会经济发展的两大趋势。知识经济以经济活动的知识化转向为特征，循环经济则以经济活动的生态化转向为特征。正是由于循环经济的生态化特征，越来越多的国家和地区把发展循环经济看做实施可持续发展战略的重要方式。我国《循环经济促进法》将循环经济定义为：循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。所谓减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。所谓再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。所谓资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。传统经济发展模式是一种资源到废物的线性系统，而循环经济则是一种相对封闭的循环系统。循环经济是建立在物质不断循环利用的基础上，要求经济运行遵循“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动的环境友好型的经济发展模式。传统经济的线性物质流动结构必然导致资源短缺和环境破坏，就如同一个人的心脏不断搏出动脉血液，而回流的静脉血液却很少，长此以往，必将造成心力衰竭或末端淤血。资源稀缺就像心力衰竭，环境污染就像末端淤血。循环经济模式就是要防止这两种疾病，因此有人形象地将循环经济比喻成“静脉经济”。清洁生产与循环经济相互为用，互为支撑。循环经济主要在三个层面展开：企业层面、区域层面和社会层面。清洁生产着眼于单个生产者和消费者的行为方式，故清洁生产属于第一个层面，与循环经济相比，清洁生产是一个相对微观的概念。清洁生产时循环经济的基本形式之一，循环经济则是清洁生产发展的终极目标。2008年我国《循环经济促进法》的出台，标志着我国循环经济的发展步入了法制化的轨道。

12.排污收费制度

排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染物者征收一定费用的法律制度。排污收费制度是运用经济手段来保护环境的一项法律制度。该制度产生于德国，并很快被世界各国所采用，并被世界经济合作与发展组织环境委员会确定为污染者分担原则。这项制度对环境污染的预防和可持续发展的实现具有重要意义。我国《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》都对排污费的征收提供了法律依据。具体对排污费的征收和使用进行规制的是《排污费征收使用管理条例》《排污费征收标准管理办法》以及《排污费收缴使用管理办法》等法规。我国排污费的征收项目中包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费等4类。在废气排污费的污染物种类中包括温室气体。对排放温室气体征收排污费有利于减缓我国温室气体的排放。完善排污费制度的设计，有利于提高我国应对气候变化能力建设的法制保障水平。

（三）适应气候变化能力建设方面的主要法律制度

1.土地用途管制制度

土地用途管制制度是指对全国范围内的土地进行区分，不同的土地只能用于特定的用途，即或者用于建筑或者用于耕种，未经一定的程序不得改变土地用途的制度。^[69]土地用途管制制度是为了提高土地的利用效率、保护耕地、保障国家粮食安全、保护生态等目的而设置的。国家通过以下四个环节来确保不同的土地用于不同的用途：

（1）土地利用总体规划。这是土地用途管制的起点，亦是土地用途管制制度的基础。土地行政主管机关通过土地利用总体规划，对不同土地的用途、使用条件等进行划分，以确定规划区内土地利用的目标。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

（2）农用地转用审批。这是土地用途管制制度的又一重要环节。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地变为建设用地的，必须经过严格的审批程序。

（3）征地审批。这与农用地转用审批有一定的联系，但是其层次低于农用地转用审批，而其范围又大于农用地转用审批。征地可能针对农用地和建设用地，涉及农用地的，必须进行转用审批。

（4）土地权属登记。这是落实土地用途管制制度的最后环节，也是取得土地所有权或使用权的最后环节。在完成征地审批、农用地转批后，还必须到土地登记机关进行登记，才能取得土地使用权，并按照登记的用途使用土地。

2.森林的限量采伐和采伐更新制度

根据《森林法》的规定，国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

3.森林防火制度

根据《森林法》以及《森林防火条例》规定了森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针。森林防火的措施有：建立防火责任制和居民联防制；授权县级以上地方人民政府可以根据本地具体情况规定森林防火期和森林防火戒严期，规定森林防火戒严区；加强森林防火设施的建设；加强森林火险的检测和预报；实行森林防火发现报告制度；对森林防火成绩显著的单位和个人给予奖励，对违反森林防火规定者施以严厉的惩罚。

4.森林病虫害防治制度

森林病虫害防治，是指对森林、林木、林木种苗及木材、竹材的病害虫害的预防和除治。根据《森林法》和《森林病虫害防治条例》的有关规定，我国森林病虫害防治实行“预防为主，综合治理”的方针。森林病虫害防治实行“谁经营、谁防治”的责任制度。森林病虫害防治的主要措施有：建立健全森林病虫害防治机构；对林木种苗实行检疫措施；划定疫区和保护区，防止检疫对象扩散；对林内各种有益生物加强保护；对病虫害的发生实行发现报告制度、紧急除治措施制度和联防联治制度；对森林病虫害防治成绩显著的单位和个人给予奖励，对不履行森林病虫害防治职责和义务者施以处罚。

5.草原以草定畜、草畜平衡制度

根据《草原法》的规定，国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。

6.草原禁限制度

为保护草原，国家禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。

7.水土保持的禁限制度

根据《水土保持法》的规定，国家禁止毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区铲草皮、挖树兜，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于25°的禁止开垦坡度。在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区禁止取土、挖砂、采石。修建铁路、公路和水工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的沙、石、土必须运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他土地整治措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的裸露土地，必须植树种草，防止水土流失。开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失。在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。

8.土地沙化的预防制度

《防沙治沙法》主要从以下四个方面规定了土地沙化的预防制度：

（1）有关部门应对土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。

（2）各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农（牧）业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

（3）沙化土地所在地区的地方政府应当因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。除了属于更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

（4）规定了一系列禁止性行为，如禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物；在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动；禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民等。

9.水资源有偿使用制度

《水法》第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。”第47条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”《水法》明确了取水权，对中国进一步确立水权和以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计的路径。同时也为水资源的节约与分配提供了价格信号。这对于我国在气候变化的背景下适应新情况的能力的提高具有重要意义。

10.节约用水制度

为应对水资源的日益短缺，《水法》提出我国要建立节水型社会，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。我国对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。各有关机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。

（四）国际合作能力建设方面的主要法律制度

我国作为发展中国家，在应对气候变化国际合作能力建设方面主要的法律制度是清洁发展机制项目运行管理法律制度。清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称CDM）是《京都议定书》第十二条所确立的履约机制。其主要内容是指发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级的合作，通过项目所实现的温室气体减排量用于协助发达国家缔约方履行其在《京都议定书》下承诺的温室气体减排义务。通过清洁发展机制进行温室气体减排国际合作的实质是发达国家根据国际规则，通过提供资金与技术的方式，从发展中国家购买温室气体减排量来完成其在《京都议定书》下的一部分减排义务。由于在发展中国家获得减排量的成本远低于其采取国内行动的成本，通过在发展中国家实现减排的方式，可以大幅降低发达国家履行《京都议定书》下减排义务的成本。发展中国家则可以获得额外的资金和先进的技术，从而促进本国的可持续发展。因此，清洁发展机制是一项双赢的机制，我国参与清洁发展机制国际合作具有重要意义。

为确保清洁发展机制项目能够实现“实际的、可测量的和长期的”温室气体减排效益，国际社会已经制定了较为详细的清洁发展机制规则。根据《京都议定书》的规定，参与清洁发展机制的缔约方应确定一个清洁发展机制国家主管机构，同时为促进我国清洁发展机制项目的有效开展，维护国家权益，2004年我国颁布和实施了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》。2005年10月12日，根据暂行办法实施之后的经验和在实践中发现的新问题，国家发改委、科技部、外交部和财政部联合发布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，原暂行办法失效。2009年为规范清洁发展机制项目的税收问题，财政部、国家税务总局发布了《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》。我国清洁发展机制项目管理法律制度正在进一步完善之中。

我国清洁发展机制项目运行管理法律制度主要有项目运行管理的原则、项目的许可条件、项目的管理和实施机构、项目的实施程序等内容。根据《清洁发展机制项目运行管理办法》的规定，中国境内的中资、中资控股企业可以对外开展清洁发展机制项目。在中国开展清洁发展机制项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主。实施清洁发展机制项目不能使中国承担《公约》和《议定书》规定之外的任何新的义务。发达国家缔约方用于清洁发展机制项目的资金，应额外于现有的官方发展援助资金和其在《公约》下承担的资金义务。清洁发展机制项目活动应促进有益于环境的技术转让。鉴于温室气体减排量资源归中国政府所有，而由具体清洁发展机制项目产生的温室气体减排量归开发企业所有，因此，清洁发展机制项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有。我国还具体规定了根据不同的项目，政府从清洁发展机制项目收取费用的比例。另外对于清洁发展机制项目，我国也给予了较大的税收优惠。