“后京都时代”我国能力建设法制保障的战略选择

二、“后京都时代”我国能力建设法制保障的战略选择

从长远来看，《京都议定书》和《根本哈根协议》给中国提供了一个信号，那就是如何通过可持续发展的平衡策略提高应对有限的全球环境容量的技巧，在全球利益博弈中获得经济资源。作为温室气体排放大国，我国在后京都谈判中肯定会成为国际社会关注的焦点。因此，我国在参与全球控制温室气体减排的进程中，应当坚定基本立场，准确定位，对参与的方式和程度作出符合国家利益的战略选择。

（一）根据我国发展中国家的国情选择适当战略

在当前应对气候变化日益紧迫的形势下，要积极实施应对气候变化的战略和对策，可以采取“一个结合、两方面推进”的策略。一个结合即：将应对气候变化战略与国家可持续发展战略和科技创新战略相结合，并将其作为国民经济和社会发展总体规划中的重要组成部分。两方面推进即：①与国家重大生态建设工程、节能工程和能源产业技术升级工程相结合，适应与减缓并重，推进能源、农林业等领域的技术创新以及资源节约和经济增长模式的转变，增强适应和减缓气候变化的能力建设。②与国家能源、环境等领域法律、法规和政策体系建设相结合，将应对气候变化的法律政策体系建设纳入国家节约资源、保护环境、促进可持续发展的法律政策体系之中，推进国家应对气候变化法律政策体系和管理机制的建设，增强国家的综合应对能力。^[62]

具体而言，就是要坚持“共同但有区别的责任原则”，明确我国的国际气候利益。我国在国际气候谈判中，不仅要坚持“共同但有区别的责任原则”“国际合作”等基本立场，也要维护好自身的国际气候利益。从中国国情出发，坚持中国的发展中国家地位，以保障我国应有利益为前提，不承诺任何与自身发展水平不适应的义务。要从维护人民正当的生存权、发展权和良好的生活权出发，坚持温室气体人均排放尤其是人均累积排放的概念，强调温室气体排放的历史责任。应从世界政治经济关系上来正确把握履约进程中的主要矛盾，加强与发展中国家的联系和协商，反对一些发达国家强制发展中国家承担温室气体减排或限排义务，促进发达国家履行向发展中国家转让资金和技术的义务。^[63]

在未来中国减排自身内部指标的设置上，要借鉴国际。从大的方面来说，对于今后中国减排责任的承担，中国自身应有一个大概的意向；从小的方面说，对不同省份的不同情况，也要通过不同地区的历史情况、发展情况，作出相应的判断，作出合理配置，尽可能地实现合理性目标。而关于承诺时间，我们也必须居安思危。通过此次金融危机的洗礼，中国大国形象得以良好地树立。不管在2012年后，中国是否要承担减排责任，我们都必须作好相关方面的应对准备。在设计减排指标时，还得兼顾各种利益之间的平衡。因为中国目前处在经济发展的关键时期，再加上金融风暴的影响，必定会出现气候变化方案执行方面的多方阻挠，此时把握气候变化的主线不变，作好相关利益平衡，至关重要。

（二）积极参与国际气候规则的制定

我国在参与全球温室气体减排行动中，重点就是要积极参与国际气候规则的谈判与制定过程。因为国际气候规则是整个国际气候合作的核心与基石，它在规范各缔约方国际行为的同时，也提供了国际合作与交流的机会，也为各国国家利益的实现提供了法制保障。目前，在国际气候领域，《公约》《议定书》和《哥本哈根协议》为未来气候机制的设计奠定了必要的基础。由于国际政治经济的复杂因素，现有的国际气候法律规则仍然存在着不公正、不合理以及规制失灵等现象，因此，未来的国际气候机制必须作出重要的改革，在制度构建时必须考虑承诺的法律性质、发展中国家特殊的发展需求、发达国家资金和技术援助的监督机制以及各种市场灵活机制对发展中国家应对气候变化的有效性等重要因素。发展中国家在参与全球气候合作的过程中，面对由发达国家主导的、体现发达国家意志的国际气候规则时，如何充分参与到规则的制定过程中，如何改变现有的国际规则，如何充分将发展中国家的利益要求反映在国际公约之中，这些都是国际社会需要认真思考的问题。只有保证发展中国家和发达国家在规则制度中的地位平等，才有可能吸引发展中国家参与减排的积极性，也才能保证国际社会控制温室气体排放的目标得以实现。因此，作为负责任的大国，我国在国际气候规则的制定方面，应该谋求发挥更大的作用，利用国内、国际的一切积极因素，以可持续发展为目标创造对我国经济社会发展更加有利的国际制度和国际环境。

（三）苦练内功，加强履行国际公约的能力建设

承担减排温室气体的义务在短期来看，可能会对中国的经济发展有所阻碍，但从长远意义上来说，对中国有着双赢的意义。我国在经济发展方面目前还存在很多难题，特别是环境污染的困扰。随着“后京都时代”的到来，承担减排温室气体的任务很可能成为定局，同时中国的经济发展需要和环保紧密相连，不能只顾眼前利益，不考虑子孙后代的需要。因此，承担减排的义务是符合可持续发展的要求的。节约资源已经是中国“十一五”规划中作为基本国策的内容，要求遵守科学发展观，大力促进循环经济的发展。

中国在温室气体减排方面目前面临的最大的两个难题，一是提高能源利用率，二是开发利用新型和可再生能源。“后京都时代”是一次契机，中国应当充分利用以采取适当的行动，从调整我国的能源结构、提高能源利用率入手，制止能源奢侈浪费，节约使用能源，开发使用先进的科技，以增强我国经济发展的实力，全力应对“后京都时代”的温室气体减排。

首先，紧抓“后京都时代”的融资机会，鼓励减排温室气体领域的项目发展。这些领域包括可再生能源、新能源、能源效率、甲烷的回收利用等。我国可以采用多种方法引导外资的流向，特别是采取金融手段使资金向清洁生产机制的方向流转。我国目前已经是世界上引进外资最多的国家，已建立了“中国清洁发展机制基金”这一资金使用渠道。

其次，促进经济增长，使环境产业成为新的经济增长点。可以通过新型技术和产品的开发，构建新的商业模式和产业模式，把环境产业作为优先扶持的产业予以研究和升级，在《京都议定书》和《哥本哈根协议》的规制下，充分发挥发展中国家获得技术援助的资格，提高市场竞争力和能源利用效率，最大限度地降低生产成本，为“后京都时代”履行减排温室气体的能力作好准备。

再次，加强能源、环境等领域的法律、法规和政策体系建设，加强产品能效标准和标识的制定和管理，积极完善促进节能和可再生能源发展的财税金融政策，为促进减缓碳排放提供制度保障。

（四）积极履行国际公约义务，倡导国际环境正义

全球气候变化问题关系整个地球和全人类未来的生存和发展，因此，国际气候领域需要所有国家的参与和合作。中国作为负责任的大国，在参与国际气候合作时，在维护国家利益的基础上，也应该积极履行国际公约，承担相应的国际减缓义务。此外，各国之间的合作之所以能够形成，除了共同利益因素之外，还在于对国际环境正义的追求。在国际气候制度的发展过程中，正因为世界各国对解决全球气候变化问题的公平与正义达成最基本的共识，才促进了《公约》《议定书》及《哥本哈根协议》的达成和生效。同时，国际环境正义原则对国际气候法律制度的影响是复杂和深远的。从长远来看，中国应该在这个过程中成为国际环境正义的积极倡导者。在参与国际气候合作时，我国应遵守国际社会的行为规范，在维护自己国家利益的同时承担一定的国际责任。因为只有如此才有可能得到国际社会更多的认可，并在国际气候领域发挥更大的作用。^[64]

（五）积极寻求国际合作

中国本着“互利共赢、务实有效”的原则积极参与和推动应对气候变化的国际合作，发挥了建设性作用。近年来，中国政府分别在八国集团同发展中国家领导人对话会议、亚太经合组织会议、东亚峰会、博鳌亚洲论坛等多边场合以及双边交往中，阐述了我国在应对气候变化问题上的立场、措施与成就，展示我国作为负责任大国的形象。此外，中国还是碳收集领导人论坛、甲烷市场化伙伴计划、亚太清洁发展和气候伙伴计划的正式成员，是八国集团和5个主要发展中国家气候变化对话以及主要经济体能源安全和气候变化会议的参与者。

随着对“共同但有区别的责任”制度涉及国家更多，安排范围更广，各国都期待“后京都时代”国际气候制度的制定。其最终目的是对国际社会的共同利益和各国国家利益以及不同的国家间利益的平衡和协调。作为发展中国家，我国在参加谈判时，应当将技术转让、市场机制、资金机制、监测报告和评审机制等与减排目标与适应可持续发展紧密联系起来。^[65]我国可以利用各种机会，积极创造条件，争取获得国际项目、国际援助和支持，吸引更多的资金和技术参与到我国的减排行动中来。据不完全统计，中国在控制气候变化方面获得的国际援助资金目前在7亿～8亿美元。在一些地区，如山西和江苏，也在国际资金资助下进行着排污权交易的有益尝试。^[66]因此，我国还要进一步加大双边和多边环境合作的广度和力度，为我国争取到更多的国际利益。

总之，中国将积极参与“后京都”气候谈判和政府间气候变化专门委员会的相关活动，进一步加强气候变化领域的国际合作，积极推进在清洁发展机制、技术转让等方面的合作，与国际社会一道共同应对气候变化带来的挑战，在“共同但有区别的责任”原则基础上，承担起与自己的权利和能力相适应的国际环境责任。

【注释】

[1]“后京都时代”是国际舆论界对《京都议定书》执行完毕之后的一个阶段的称谓。从时间来说，应该起始于《京都议定书》相关义务执行完毕的2012年。该称谓可见于各类对《京都议定书》和“后京都时代”的国内外报道。

[2]热空气（hot air）是指不采取减排措施下的基准排放情景BAU超出议定书规定减排或限排目标的部分。BAU，即Business as usual，指按目前发展趋势，不采取专门针对减缓气候变化的政策措施情况下的一种未来排放情景，常作为分析其他情景的参照基准线（baseline）。俄罗斯等经济转轨国家1990年后由于国家经济衰退使排放量大幅度下降，因而存在大量可供贸易的热空气，为这些国家带来巨大的潜在经济利益。参见：陈迎.中国在气候公约演化进程中的作用与战略选择［J］.世界经济与政治，2002（5）.

[3]遏制全球变暖迎来“后京都”时代，各方重新出牌，http://news.sohu.com/20071209/n253884138.shtml.2009-09-09.

[4]陈迎.中国在气候公约演化进程中的作用与战略选择［J］.世界经济与政治，2002（5）：16-17.

[5]Bali Action Plan，See documents FCCC/CP/2007/6/Add.1，Decision 1/CP.13，Available at http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf./lastvisited Dec.30，2008.

[6]周宇.“巴厘岛路线图”——拯救地球的路标？［J］.绿色中国，2008（1）：28-31.

[7]“Copenhagen Accord”，D raft decision-/CP.15，http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf.2009-12-27.

[8]Members of the G lobal Agenda Council on Climate Change.Shaping an Opportunity Out of Crisis［M］.World Economic Forum Annual Meeting 2009.［OB/OL］.http://www.weforum.org/pdf/climate/ClimateChange_GACmessage.pdf，2009-12-30.

[9]方利平，吴倩.气候大会谈争吵13天达成“画饼充饥”协议［OB/OL］.http://intl.ce.cn/sjjj/qy/200912/20/t20091220_20652327.shtml.2009-12-20.

[10]美国于2001年3月宣布退出《京都议定书》的原因有三：一是气候变化问题在科学上具有不确定性；二是实现《京都议定书》的目标对美国的经济影响太大；三是中国等发展中大国没有“有效参与”温室气体减排，这对美国来说不公平。

[11]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2004：67-69.

[12]杨华.合作与牵制：气候变化的国际法律机制及其应对［J］.河北法学，2008（5）：29.

[13]庄贵阳，陈迎.国际气候制度与中国［M］.北京：世界知识出版社，2005：73.

[14]谢来.中国希望达成有法律约束力协议［EB/OL］.［2009-12-25］.http://news.bjnews.com.cn/2009/1208/54470.shtml.

[15]陈谦磊.清洁发展机制的指南和发展［M］.北京：经济日报出版社，2008：5-7.

[16]徐以祥.气候保护和环境正义——气候保护的国际法律框架和发展中国家的参与模式［J］.现代法学，2008（1）：187-188.

[17]2005年7月28日，美国、澳大利亚联合中国、印度、韩国和日本6国公布了一份旨在通过科技手段降低温室气体排放量的非约束性协议《亚太清洁发展与气候新伙伴计划意向声明》，签署协议的这6国的温室气体排放量占全球总量的47.9%（2000年的数据），同时集中了世界上最大的4个煤炭生产国（中国、美国、印度、澳大利亚）。由于该协议由退出《京都议定书》的美、澳2国牵头，出现了由欧盟主导的《京都议定书》和由美国主导的亚太“六国共同体”2大体制。尽管美国副国务卿佐利克表示，“六国共同体”协定的目的是补充而不是取代《京都议定书》，而且没有约束力。但是，很明显，美国仍然不想放弃其在该领域发挥影响力。另一个引人注目的现象是，该协议成功地将被分类入发展中国家的中国、印度和韩国拉入体系，而这些国家将可能是2012年后履行减排义务的主要国家。

[18]庄贵阳，陈迎.国际气候制度与中国［M］.北京：世界知识出版社，2005：213-217.

[19]万霞.“后京都时代”与“共同而有区别的责任”原则［J］.外交评论，2006（88）：95.

[20]孙法柏，丁丽.后京都气候变化协议缔约国义务配置研究［G］∥生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.

[21]以下内容参见Kevin A.Baumert and Christians Figuerea，“Issues and Options The Kyoto Protocols Second Commitment Period”，published by International Institute for Sustainable Development，2003.http//:www.iisd.org.转引自：庄贵阳，陈迎.国际气候制度与中国［M］.北京：世界知识出版社，2005：176-179.

[22]中国宣布到2020年单位国内生产总值的二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的目标，巴西承诺到2020年在预期基础上减排36.1%～38.9%。这些数据参见：谢来.中国希望达成有法律约束力协议［OB/OL］.http://news.bjnews.com.cn/2009/1208/54470.shtml，2009-12-25.

[23]1997年5月京都会议前夕，巴西政府代表团推出了《关于枙气候变化框架公约枛议定书的几个设想要点》的提案，简称“巴西案文”，其核心是提出了一种在对全球升温的相关责任的基础上（即有效排放）确定减排义务的分担方法。1999年，巴西又对该案文进行了重要修正。

[24]Kevin A Baumert et al（editors），“Building on the Kyoto Protocol：Options for Protecting Climate”，World Resources Institute，October 2002.转引自：余红成.控制气候变化的国际法律机制研究［D］.昆明理工大学硕士学位论文，2005：38-43.

[25]转引自：庄贵阳.国际气候机制与发展中国家的参与［M］∥2004年全球政治与安全报告.李慎明，王逸舟.北京：社科文献出版社，2004：229.

[26]气候变化国别研究小组.中国气候变化国别研究［M］.北京：清华大学出版社，2000：133-137.

[27]何建坤，刘滨，陈文颖.有关全球气候变化问题上的公平性分析［J］.中国人口·资源与环境，2004（6）：12.

[28]邢悦.回首2007：气候改变政治？［J］.中国减灾，2008（3）：9-11.

[29]Albert Mumma，David Hodas：Designing A Global Post-Kyoto Climate Change Protocol That Advances Human Development，Georgetown International Environmental Law Review，2008：620-643.

[30]Anita M.Halvorssen：Global Response to Climate Change—From Stockholm To Copenhagen，Denver University Law Review，2008：842-863.

[31]孙法柏，丁丽.后京都气候变化协议缔约国义务配置研究［G］∥生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.

[32]何建坤，刘滨，王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策［J］.清华大学学报：哲学社会科学版，2007（5）：79.

[33]参见：徐以祥.气候保护和环境正义——气候保护的国际法律框架和发展中国家的参与模式［J］.现代法学，2008（1）：192-193.

[34]李莎.试析国际气候变化机制［D］.外交学院2003年硕士研究生学位论文，2003：39-40.

[35]参见：国家气候变化协调小组第四工作组.关于气候变化的国际公约条款草案（中国的建议）［G］∥国务院环境保护委员会秘书处.国务院环境保护委员文件汇编（二）.北京：中国环境科学出版社，1995：263-279.

[36]参见：陈迎.国际气候制度的演进及对中国谈判立场的分析［J］.世界经济与政治，2007（2）：55-56.

[37]发达国家在应对气候变化不利影响方面，相较发展中国家而言，具有以下3种优势：第一，在适应能力方面，他们可以采取更广泛的形式；第二，像农业这样对气候变化具有高度脆弱性的部门，在其经济中所占的比例非常小；第三，发达国家一般而言处于较冷、纬度较高的地区，这也就减少了其脆弱性。See Eric A.Posner ＆ Cass R.Sunstein，Climate Change Justice，Georgetown Law Journal，96，2008：1580.

[38]Ruth Gordon，The Climate O f Environmental Justice：Taking Stock：Climate Change And The Poorest Nations：Further Reflections On Global Inequality，University of Colorado Law Review，78，Fall，2007：1575.

[39]气候变化对我国农业的影响［J］.环境保护，2007（6）：71.

[40]参见：姚润丰.北方部分地区旱情形势严峻国家防总抗旱应急响应提升至Ⅲ级［EB/OL］.http://news.163.com/09/0816/16/5GRPGPB9000120GU.html.姚润丰.全国作物受旱面积1.04亿亩，减少641万亩［EB/OL］.［2010-01-15］.http://news.163.com/09/0215/21/527M5L7O0001124J.html.

[41]陈迎.国际气候制度的演进及对中国谈判立场的分析［J］.世界经济与政治，2007（2）：58.

[42]张世秋.低碳经济：链接区域污染控制、气候变化减缓与可持续发展的桥梁［M］∥张坤民，潘家华，崔大鹏.低碳经济论.北京：中国环境科学出版社，2008：87.

[43]陈迎.中国面临的机遇和挑战［M］∥张坤民，潘家华，崔大鹏.低碳经济论.北京：中国环境科学出版社，2008：95.

[44]2009年3月17日，美国能源部长朱棣文在众议院表示，在美国承担减排义务的前提下，美国将对不承担减排义务的国家的出口产品征收碳关税。所谓“碳关税”是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。2009年6月底，美国众议院通过的一项征收进口产品“边界调节税”法案，实质就是从2020年起开始实施“碳关税”——对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。

[45]以上部分内容参考：陈迎.国际气候制度的演进及对中国谈判立场的分析［J］.世界经济与政治，2007（2）：56-58.

[46]国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知［J］.中华人民共和国国务院公报，2007（20）：30-31.

[47]《人民日报》在2005年12月14日发表文章，题为“‘后京都时代’的挑战”，而《南方周末》、新浪网、中安网等各类媒体，也分别以“中国在后京都时代的课题”“中国迎候后京都时代”“如何应对后京都议定书时代环境压力”“温室气体排放进入后京都阶段，中国压力越来越大”“中国，后京都时代-主角”等为标题发表了相关消息。

[48]万霞.“后京都时代”与“共同而有区别的责任”原则［J］.外交评论，2006（88）：93.

[49]周文.欧美“气候立法”的法律、外交和经济内涵［J］.学习月刊，2007（5）：8.

[50]高广生.减缓全球气候变化的本质和中国应对策略［J］.中国能源，2002（7）：8.

[51]万静，申超.未来气候变化国际立法谈判中的中国立场思考［J］.法制与社会，2008（7）：22.

[52]吕学都.巴厘岛会议对未来气候变化国际制度的影响［J］.世界环境，2008（1）：17.

[53]杨华.合作与牵制：气候变化的国际法律机制及其应对［J］.河北法学，2008（5）：31.

[54]刘江.中日可持续发展战略研究［M］.北京：中国农业出版社，2001：434.

[55]陈迎.中国在气候公约演化进程中的作用与战略选择［J］.世界经济与政治，2002（5）：19.

[56]万霞.“后京都时代”与“共同而有区别的责任”原则［J］.外交评论，2006（88）：95.

[57]国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知［J］.中华人民共和国国务院公报，2007（20）：20.

[58]何建坤，刘滨，王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策［J］.清华大学学报：哲学社会科学版，2007（5）：77-78.

[59]罗锐，江家驷.通向何处的哥本哈根协议？［EB/OL］.［2009-06-19］.http://www.eedu.org.cn/Article/eehotspot/Climatechange/200907/38088.htm l.

[60]潘岳.在《中国碳平衡交易框架研究》研讨会上的讲话［EB/OL］.［2009-03-07］.http://live.people.com.cn.

[61]郭冬梅.应对气候变化法律制度研究——从“外”到“内”的理性回归［D］.西南政法大学博士学位论文，2009：111.

[62]何建坤，刘滨，王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策［J］.清华大学学报：哲学社会科学版，2007（5）：81.

[63]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2004：295-296.

[64]李广一，凌云志.国际气候变化合作：中国的参与和抉择［J］.湖南城市学院学报，2005（5）：38-39.

[65]杨华.合作与牵制：气候变化的国际法律机制及其应对［J］.河北法学，2008（5）：32.

[66]刘丽娟.中国走进“后京都协议时代”［J］.商务周刊，2005（2）：58.