资金能力建设的法制保障

六、资金能力建设的法制保障

资金机制在为全球环境保护和可持续发展开辟融资渠道方面起到无可替代的重要作用。为了解决发展中国家缔约方在履行公约方面缺乏资金保障的问题，《气候变化框架公约》规定附件二所列的发达国家缔约方^[68]应提供新的和额外的资金，以支持经议定的发展中国家缔约方缓解和适应气候变化行动的义务所需的全部费用。它们还应提供发展中国家缔约方所需要的资金，包括用于技术转让的资金。同时公约规定，发达国家缔约方还应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用。^[69]公约关于资金机制的相关规定，充分体现了“共同但有区别的责任原则”，为发展中国家争取国际资金援助提供了法律依据。

（一）我国资金能力建设的国际平台

1.《公约》的资金机制——全球环境基金（GEF）

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）创立了委托全球环境基金（GEF）运作管理的信托基金，在赠与或转让的基础上提供包括用于技术转让的资金。信托基金通过适应战略重点试验方案（SPA）为适应计划提供资金支持。公约第三届缔约方会议通过了《京都议定书》，《议定书》设立的清洁发展机制（CDM）为适应性资金机制开创了新的资金来源。《议定书》规定CDM的收益份额应用于支付行政开支和协助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应费用。^[70]缔约方第7次大会上通过的Decision7/CP.7——《根据公约提供资金》和Decision10/CP.7——《根据京都议定书提供资金》两份重要的关于资金机制的文件使适应活动的资金渠道得到扩展。一方面，通过对GEF的附加指南，在现有GEF框架下继续为适应气候变化相关活动提供资金支持；另一方面，建立了3条新的资金渠道，即《根据公约提供资金》设立的气候变化特别基金和最不发达国家基金以及《根据京都议定书提供资金》设立的适应性基金，并由GEF来负责运作。

（1）气候变化特别基金。该项基金主要为下列领域与气候变化有关的活动、方案和措施提供资金：①开展适应活动；②进行技术转让；③能源、运输、工业、农业、林业和废弃物管理；④帮助那些经济高度依赖于化石燃料的发展中国家缔约方，使之经济多样化的活动。附件二缔约方和有能力做到的附件一其他发达国家缔约方为这项基金捐款，该基金应在缔约方会议的指导下，统一负责资金机制的实体运作。

（2）最不发达国家基金。该基金是《公约》下的资金渠道，目前已经在运作之中。该基金仅适用于最不发达国家。资助活动的范围包括：国家适应行动方案（NAPA）的准备，建立或加强国家气候变化秘书处或联系点，提供谈判技巧和语言培训以提高谈判人员的谈判能力等，其中NAPA的准备是当前的资助优先领域。此外，为帮助开展相关工作，专门建立了最不发达国家专家组（LEG）。目前，该基金规模大约1 400万美元，已经有870万美元到位，并批准了8个国家准备NAPA的申请，每个国家资助金额为20万美元。^[71]

（3）适应性基金。该基金为议定书的发展中国家缔约方的具体适应项目和方案提供资金。资金应来源于CDM项目活动的收益和其他资金来源，议定书的附件一国家在提供分得的CDM项目活动的收益外再提供资金。适应基金由负责《公约》资金机制运作的实体经营管理。

从整体上来看，气候变化特别资金、最不发达国家基金和适应性基金的设立，标志着《公约》的资金机制取得了进一步的突破，预示着《公约》的资金机制正沿着贯彻“共同但有区别的责任原则”的方向发展。如何为这3项基金设置具体的运行机制，将是一件任重道远的事项。2009年5月，中国政府提出建议，发达国家履行资金援助义务的具体形式是建立减缓基金、多边技术获取基金、能力建设基金和新的适应基金。^[72]我国应该以全球环境基金及其具体的基金项目为平台，积极研究现有资金渠道下对适应项目的要求，努力为我国争取到更多的国际资金援助。

2.与气候变化领域相关的基金

世界银行成立了专门机构碳资金事务处（Carbon Finance Business Unit），并陆续创立了多个与碳排放和碳汇项目相关的基金，如原型碳基金（PCF）、由荷兰政府捐资设立的清洁发展基金、社区发展碳基金（CDCF）、生物碳基金（BioCF）^[73]和伞形碳基金^[74]等9个碳基金，以促进国际排放贸易市场的形成。

3.发展中国家可以利用的其他国际援助渠道

（1）其他多边环境协议的适应性供给。包括《生物多样性公约》《防治荒漠化公约》和《拉姆萨尔湿地公约》等在内的多边环境协议的工作领域与适应是协同的，是适应性资金的潜在资源。

（2）其他双边或者多边基金的适应性供给。这些基金通过政府间组织、各级政府部门、科研机构、非政府组织等投向国家或者地方的适应性项目。^[75]

（二）《中国清洁发展机制基金》的运作

2006年8月，国务院批准建立了由财政部主管的“中国清洁发展机制基金”及其“管理中心”。中国清洁发展机制基金从2005年10月开始筹备，2007年4月进入业务运营，第一笔CDM项目国际收益已进入基金账户。这个国家基金兼顾政策性与开发性，不以营利为目的，在国家可持续发展战略的指导下，支持和促进应对气候变化的行动，减少中国温室气体排放。该基金的主要资金来源是在《京都议定书》下代表中国政府收取的清洁发展机制项目国家收益，具体地说，就是按照《清洁发展机制项目运行管理办法》的第24条所收取的：①氢氟碳化物（HFC）和全氟碳化物（PFC）项目中方全部收益的65%；②氧化亚氮（N₂O）类项目中方全部收益的30%；③其他所有清洁发展机制项目中方收益的2%。2010年9月14日，《中国清洁发展机制基金管理办法》已经财政部、国家发改委、外交部、科技部、环境保护部、农业部、中国气象局部（委、局）务会议通过，并经国务院批准。该《办法》在基金管理机构，基金的筹集、使用、赠款项目管理和有偿使用项目管理等方面作出了详细的规定，保证基金项目的顺畅运行。

截至2011年5月17日，国家发改委批准的全部CDM项目已达3 051个。^[76]如果这些项目全部能成功注册，根据合同转让的减排量总计约为20亿吨二氧化碳当量，转让收益总计约200亿美元（以平均1吨二氧化碳当量的收益为10美元计算），那么中国政府可能收取于基金账户的金额应在40亿美元左右。

除了清洁发展机制项目减排收入的收取，中国清洁发展机制基金所筹集的资金范围还包括：^[77]

（1）世界银行、亚洲开发银行^[78]等国际金融组织的赠款和其他合作资金。

（2）基金管理中心开展基金业务取得的营运收入。

（3）国内外机构、组织和个人的捐赠和其他合作资金。

（4）国务院批准的其他来源收入。

中国清洁机制发展基金主要支持以下范围的活动：

（1）国家应对气候变化的能力建设。

（2）国家提高应对气候变化的公众意识。

（3）国家进行与减缓气候变化相关的，包括清洁发展机制项目在内的节约能源活动和可再生能源开发利用。

（4）国家进行适应气候变化的相关活动。

（5）为基金的保值增值进行资金使用。

（6）服务于基金宗旨的其他业务活动。

（7）国务院批准的其他业务活动。

建立中国清洁发展机制基金是中国政府在应对气候变化国际领域的一项创举。基金将与各国政府机构以及国内企业开展多样化合作，通过项目建设、技术支持、信息管理与共享、人员培训等形式，加强科学技术、机构能力、公众意识等气候变化领域薄弱环节，并为国家节约奖励、能源审计、清洁发展机制等体制建设工作提供支持和服务。^[79]我国清洁发展机制基金的建立，对我国加强应对气候变化的研究工作，增强我国适应和减缓气候变化的能力建设，缓解应对气候变化领域的资金需求压力，都将起到重要的推动作用。

（三）法制保障措施

1.我国应积极争取新的国际应对气候资金援助

实际上，众多发达国家并非心甘情愿地按照“共同但有区别的责任原则”向发展中国家提供资金援助，总试图回避其在全球环境保护事业中所应当负有的主要责任，因此再多的现有资金渠道，如果缺乏具体的运行机制也很难发挥实际效果。在国际气候谈判中，中国作为发展中国家一员，应当与广大发展中国家联合起来，最大限度地要求发达国家缔约方切实履行其对发展中国家的资金援助义务，实现其在应对气候变化领域的污染者付费责任。同时，发展中国家也要主张建立有效的国际气候变化应对资金分配和使用机制，加强对国际资金使用的监管，提高资金的使用效益，切实帮助发展中国家增强适应和减缓气候变化的能力建设。

2.我国应积极敦促建立新兴经济体缓解基金

由于目前存在的京都议定书资金援助存在诸多问题，不能满足后京都时代温室气体减排全球合作行动；同时，新兴经济体在新体制下承担避免排放义务，也需要一定的资金支持来保障其在新体制下的承诺，并实现可持续发展，因而迫切需要建立新兴经济体缓解基金。

未来保障高速发展的新兴经济体国家实现其在新体制下的承诺，需要缓解基金提供资金和技术支持。新兴经济体承担法定义务的安排主要取决于发达国家的政策愿望，因此他们应当作出更大的承诺，即建立新兴经济体缓解基金。该基金主要源于附件一国家排放贸易的特殊收费；追随“巴厘岛会议”倡导私营部门合作的趋势，新兴经济体缓解基金“不再由全球环境基金运作，而是由缔约国大会负责的国际私营银行管理”。^[80]通过缔约国大会监督基金的审批和使用，健全了基金以及其他资助形式的使用核准程序和全过程审查机制，保证基金能完全充分地用于公约目标指导下的措施和项目。同时，严格的审查机制可以建立南北之间的信任，换取了附件一国家以及其他私营部门提供资金资助的信心。^[81]

3.我国应设立适应气候变化专项资金

相比发展中国家适应气候变化的实际需求，目前的国际适应性资金仍然只是沧海一粟，而特定发展中国家实际所能争取的利益也很不确定。对于基本建立在捐赠基础上的基金项目，自愿性的安排通常不足以满足适应行动相对刚性的需求；对于建立在CDM市场基础上的基金项目，所能筹集的资金尚取决于一定时间内CDM开展的程度以及碳价格；对于承载减缓和适应双重政策目标的基金项目而言，在减缓的确定性要求之下，资金通常主要投向了减缓行动。另外，发展中国家的参与能力相对有限，也会直接影响其在国际适应性资金项目中的谈判地位和融资能力。国家适应计划需要在国家财政体系和国际、国内的民间资本中寻求多元的环境投入激励。^[82]因此，我国面对巨大的适应气候变化行动的资金需求，应该设立适合我国国情的适应气候变化专项资金，可以通过中央和地方政府的财政投入以及借助市场的债券、融资和保险等金融手段多渠道筹集适应性资金，并在我国各个适应气候变化领域进行合理分配和监督使用。