清洁发展机制能力建设的法制保障

五、清洁发展机制能力建设的法制保障

清洁发展机制（CDM）是在“京都议定书”框架下，为了支持发达国家在发展中国家进行低碳投资而创设的一项制度。主要是发达国家通过在发展中国家投资建设有利于减少温室气体排放的项目（例如投资于风能发电而非燃煤发电的项目），其所产生的排放信用反过来又可以被工业化国家用于抵消其国内的排放指标。^[53]对发达国家来说，CDM旨在降低减少二氧化碳排放量的成本，并且为这些国家履行其所承担的国际义务提供了一种灵活机制。而对于广大发展中国家而言，CDM可以促进其可持续发展^[54]并且有助于稳定其大气中温室气体的排放量。^[55]

兼具“可持续发展”和“气候变化”对策两个目标的清洁发展机制，作为促进发展中国家有效参与的国际合作机制被寄予厚望。与其他援助形式不同，CDM的参与者（发展中国家、发达国家、企业）都可从中获益（共赢），CDM被认为是气候变化对策机制从第一阶段（发达国家的减排对策）向第二阶段（发展中国家的减排对策）过渡的桥梁。

（一）CDM给我国带来的动力与压力

1.带来的动力

中国实施清洁发展机制项目的潜力十分大。清洁发展机制带给发展中国家的直接效应就是通过出售项目减排量获得经济收益。我国被普遍认为是减排潜力最大的发展中国家，因此预期可以获得的经济效益也最大。发达国家可与我国联合开展6类温室气体减排项目，^[56]这些项目产生的减排额度，可以作为发达国家履行减排义务的一部分，为它们提供了一种灵活的履约机制，大幅降低其在国内实施减排所需的高昂费用，而通过引进符合我国产业、能源政策及可持续发展战略的CDM项目，可以获得部分资金和有益于环境的先进技术，有助于我国提高能源使用效率，降低生产成本，发展可再生能源，减少能源使用带来的污染，增强产品的市场竞争力，从而实现经济的可持续发展。根据世界银行和经济学家的预测，中国是CDM市场最大的卖方。^[57]因此，我国应当抓住全球气候变化问题及其灵活的减排机制给我国经济和社会发展所带来的新的机遇，积极参与全球气候变化领域的国际合作，这不仅有利于树立我国保护全球气候负责任的大国形象，也有利于推动发达国家履行资金和技术转让的条约义务。

2.面临的压力——碳泄漏问题

所谓“碳泄漏”（Carbon Leakage）是指附件一国家减排温室气体所引起的非附件一国家温室气体排放量的增加。附件一国家为了完成国内的产业结构升级和能源结构调整，就会将一些碳密集型产品和高能耗项目等造成严重环境污染的项目设施向发展中国家进行转移。而发展中国家往往为了眼前经济利益而不顾及长远的环境和生态利益，盲目引进资金和技术，加上国内环境标准一般又比较低，因此，很容易造成“碳泄露”和“污染转嫁”问题。研究表明，随着《京都议定书》的实施，到2012年泄漏率将达到5%～30%。我国在通过CDM项目引进外资的过程中，如果放松环境管制，发达国家投资方很可能就会把这些高污染项目向我国转移，如果未来我国一旦承担强制性的减排义务，那么就会严重挤压国内企业温室气体的排放空间，这对我国的经济发展规模和生态可持续发展都是非常不利的。^[58]因此，我国在引进CDM项目时应提高警惕、仔细甄别，把好国内引进CDM项目的法律和技术关，选优选强，切实引进对我国可持续发展有利的CDM项目，在改善我国能源结构的同时，也为我国未来的温室气体排放预留空间。

（二）法制保障措施

1.我国应积极参与CDM国际规则的制定

从1997年《京都议定书》建立CDM到2001年《马拉喀什协定》确立CDM的基本运行规则以来，国际社会为此进行了长达5年的艰苦谈判。自《马拉喀什协定》通过以来，CDM执行理事会已经召开了一系列会议，通过了一系列重要的决定，对CDM相关规则进行了修订和完善。我国积极参与了整个谈判进程，在其中一直扮演着非常重要的角色。在“后京都时代”有关CDM的国际规则的制定中，我国更应积极参加，为相关规则的制定提供更多有价值的建议，并为我国争取更大的国际利益。

2.制定《清洁发展机制实施办法》

2005年颁布的《清洁发展机制项目运行管理办法》仅仅是部门行政规章^[59]，其法律位阶较低，而CDM是一个涉及能源技术转让、能源结构调整、温室气体减排国际合作等重大事项的市场机制和法律制度，因此，有必要制定高效力层级的法律文件来对其加以规制。同时，以前的《管理办法》对于如何促进CDM在我国的具体实施问题少有涉及，对于CDM交易双方的权利义务、法律责任、项目实施的优先领域、项目实施的风险预防、防止发达国家借此进行“污染转嫁”的防范措施等方面都没有规定。此外，由于实施CDM还涉及外资和技术的引进、项目的审批和监管、违规的处罚等问题，而这些重要的内容都需要由较高层级的行政法规予以规制。^[60]因此，为促进CDM在我国的有效实施，建议国务院抓紧制定《清洁发展机制实施办法》，以使各项工作都依法有序进行，维护各方利益。

3.我国参与CDM项目的制度支撑改进

针对CDM项目在国内的发展现状和存在的问题，要实现推进节能减排目标，推进生态发展战略的实施，还需要诸多配套制度以推进CDM项目的发展。

（1）通过出台规范性文件配套下级主管机构以加强CDM项目机构建设。在《清洁发展机制项目运行管理办法》已有的主管机构规定之外，各级政府应将加快清洁发展机制的运行和实施列入议事议程，并成立具体项目的工作领导小组，负责本区域内CDM项目的组织实施和监管工作，制定符合地区情况的相关制度和有效措施，促进温室气体的减排和能源战略的可持续发展。

（2）培养CDM项目的专业人才队伍。由于清洁发展机制项目的实施具有很强的专业性，因此，我国需要专门培养一批专业化、年轻化的CDM项目开发高素质人才，以此来促进CDM项目在我国的规范化和系统化的实施，提高项目合作的成功率，实现经济效益和环境效益的双赢。

（3）亟须立法促进CDM项目实施中介咨询机构的规范化发展。在CDM项目的实施过程中，由于市场供求信息不对称，项目需求方与供给方对CDM项目的认知度较差，双方的信息成本、谈判成本、交易和履行成本都相对较高，高成本抵消了项目交易应有的部分经济效益。中介机构的介入可以为CDM项目发展提供各种不同的意见和建议，很多技术性和服务性的中介机构还可以为CDM项目提供技术支持。因此，迫切需要规范化的中介机构来连接和激活市场。^[61]

4.我国碳交易市场的构建及其配套措施

依据《京都议定书》规定，中国作为发展中国家在2012年前不承担碳减排的义务，但由于美国一直拒绝《京都议定书》中“共同但有区别的责任”的原则以及由于目前全球金融危机等不稳定因素的影响，后《京都议定书》的谈判举步维艰。2013年后温室气体减排的走势也因此变得扑朔迷离，有利于发展中国家的CDM机制极有可能被全球的“碳排放权交易”机制所替代。届时，包括中国在内的发展中国家也应开始履行碳减排义务。为了避免中国国家利益在机制交替的过程中受到损害，中国除了在国际谈判中要争取主动之外，还应从法律和政策方面积极应对，快速构建中国“碳排放权交易”机制的法律体系。

1）国际碳交易市场的基本情况

低碳经济被认为是21世纪为迎接全球气候变化挑战的一种新经济模式，在此背景下，《京都议定书》确立了清洁发展机制（CDM），规定发达国家可以通过提供资金和技术的方式与发展中国家开展CDM项目的合作，发达国家的政府可以获得项目产生的全部或者部分“核证减排量”（CERs），并用于履行其在《京都议定书》下的温室气体减排义务。对于发达国家的企业而言，获得的CERs可以用于履行其在国内的温室气体减排义务，也可以在相关市场上出售获得经济效益。由于获得CERs的成本远低于其采取国内减排行动的成本，发达国家政府和企业通过参加CDM项目可以大幅度降低其实现减排义务的经济成本。由此产生的由政府、企业、中介机构、国际买家等共同参与的全球碳交易市场正在不断兴起。根据世界银行2007年5月2日在波恩发布的《碳市场发展状况与趋势分析——2007》报告，国际碳市场以欧盟排放贸易体系、清洁发展机制和联合履行为主，另外包括芝加哥排放交易所、澳大利亚新南威尔士排放交易所、英国排放贸易体系等。^[62]据联合国和世界银行预测，全球碳交易市场潜力巨大，预计2008—2012年间，全球碳交易市场规模每年可达600亿美元，2012年全球碳交易市场将达到1 500亿美元，有望超过石油市场成为世界第一大市场。世界银行发展经济学研究组认为，“新兴的碳市场是目前正在运行的为环境效益提供支付和交易的少数市场之一。而且是我们所知的唯一的世界范围的市场。由于经济转型国家和发展中国家的减排成本被认为是比较低的，碳市场不仅使全球的效率增加，而且通过为经济转型国家和发展中国家带来新的清洁技术的公共与私营投资，促进可持续发展”。^[63]

2）我国碳交易市场的构建措施

面对日益活跃的碳交易，我国作为温室气体排放大国和减排潜力较大的国家，为履行减缓全球温室气体排放的国际义务，同时也为实现我国国内的产业结构和能源战略调整，吸引国外的资金和技术投入，我国应该积极参与到全球的碳排放交易之中。在构建我国的碳交易市场方面，我们应该着手从以下几个方面作好准备：

（1）设立我国的碳交易所。2008年我国的清洁发展机制项目获得联合国的CERs已经跃居世界第一位，我国已经成为全球CDM项目实施潜力最大的发展中国家。但我国至今还没有建立相应的碳交易所，这与我国碳减排潜力大国的身份是不相符的。因此，我国应尽快设立碳（温室气体排放权）交易所，通过交易所交易有利于提高其规范程度，通过市场发现价格，改变中国国内碳排放价格的弱势地位；有利于提高我国企业的议价能力，增加定价话语权，吸引更多国际买家到我国投资建设清洁发展机制项目，为我国在后京都时代的气候公约谈判中处于有利地位奠定基础。

为尽快在我国成立碳排放交易所，建议由国家发改委牵头，可以先选择那些排放量大且潜在清洁发展机制（CDM）合作项目较多的地区作为试点，对交易所设立标准的制定作好前期研究。交易所可考虑采取公司制的组织形式，由中央财政、交易所及地方政府财政及有关企业入股组成股份公司，条件成熟时可考虑上市。在碳交易所运作一段时间后，可借助该交易所开展全国性的温室气体减排交易。今后可考虑在碳交易所按省份设立排污权交易专区，在每个专区内按城市设立分区，通过集合竞价或拍卖方式开展当地排污权交易，地方有关职能部门对该专区（分区）的供需双方与减排额度进行有关资质及核定工作的管理。^[64]

（2）碳交易市场规则体系的构建。^[65]基于应对气候的国际形势和我国自身为实现可持续发展节能减排的现实压力，在前述积极参加以项目为基础的碳减排交易（CDM）机制的基础上，当前我国应考虑通过立法的形式及时规范化地建立完善的碳排放交易框架，并分为国内交易和国际交易两类。国际交易主要是面向国外购买商交易，开发提供与芝加哥气候交易所（CCX）^[66]和欧洲气候交易所（ECX）等成熟交易所相同的产品进行交易，这一部分交易直接遵循各交易体系相应交易制度。国内碳排放交易制度建设是当前工作的重点和难点。完善的法律制度是碳减排交易实施的重要基础。碳减排交易主要依赖于市场机制，而市场机制的成熟有赖于法律法规体系的完善。因此，除了确定碳减排交易的总配额并对其进行分配外，还需制定一系列交易规则、配额管理办法及排污申报制度、审核制度、监测制度、监督管理办法、配额跟踪体系等法律法规体系。

另外，碳排放交易作为排污权交易的方式，通过这些国际合作将有助于我国借鉴世界的先进方法构建我国的碳排放交易市场以及排污权交易市场，为更广泛意义上的经济手段解决环境问题提供实践经验。

（3）完善政府引导下的排污收费制度和排污权交易制度。目前我国的排污收费制度有诸多弊端，一是收费标准较低；二是单因子收费不合理；三是排污收费只限于超标排污的单位，不符合污染者负担原则；四是排污收费蜕变成环保部门筹资的工具。2002年，国家环保总局已试行二氧化硫排污权交易制度，但在配额分配方法、市场和价格机制、检测系统以及配套法律措施等方面还存在很多问题，这些问题的解决可以从我国参与全球碳交易中获得有益经验。^[67]我国可以借鉴发达国家进行排污权交易制度和碳排放交易制度的有益成果，不断完善我国相关市场的运行体制，充分利用市场机制、金融机制和经济刺激等措施来达到经济效益和环境效益的可持续发展。