技术创新与转让能力建设的法制保障

四、技术创新与转让能力建设的法制保障

技术在应对气候变化中发挥的巨大作用已有目共睹。应对气候变化最终要靠减少温室气体排放，但经济发展又会增加对能源的消耗，解决这对矛盾的出路在于技术进步。技术进步可以提高能源利用效率，减少化石燃料带来的排放，促进开发新能源和可再生能源。从长远来看，应对气候变化的核心技术关系到一个国家在未来化石能源消费被限定在有限数额情况下能否维持其自身可持续发展的大计，同时也决定一个国家在全球应对气候变化行动引发的政治、经济、贸易等国际形势的激烈变动中的竞争优势。^[40]技术创新和转让对减缓和适应气候变化，增强我国应对气候变化的能力具有决定性作用。

（一）国际社会及我国政府对技术创新与转让的重视

1.国际社会对技术创新与转让的重视

多年来，为有效应对气候变化，各国政府致力于通过科学研究和技术开发，不断提高应对气候变化的科技能力。国际社会也实施了世界气候研究计划、国际地圈—生物圈计划、国际全球变化人文因素计划等气候变化领域的国际合作研究计划。政府间应对气候变化专门委员会发表的4次评估报告对深化国际社会对气候变化问题的科学认识也发挥了重要作用。加强应对气候变化科技创新与合作，将为我们寻求气候变化问题的解决之道发挥不可替代的作用。

2007年底形成的“巴厘岛路线图”将技术转让与减缓、适应和资金问题一起列为应对气候变化的四大机制，强调了技术转让对帮助发展中国家应对气候变化的紧迫性和重要性，表明了国际社会对技术转让问题重要性的共识。国际社会应在此共识的基础上，克服各种障碍，建立以政府主导、市场推进、企业参与的技术转让机制，促使清洁技术以优惠和减让的条件向发展中国家转让。^[41]

2.我国政府对技术创新与转让的重视

《中国应对气候变化国家方案》明确提出要依靠科技进步和科技创新应对气候变化，并将“先进适用技术开发和推广”作为温室气体减排的重点领域，包括煤的清洁高效开发和利用技术、油气资源勘探开发利用技术、核电技术、可再生能源技术等。中国政府还颁布了《应对气候变化科技专项行动》作为《国家方案》实施的科技支撑。中国还将低碳技术作为优先领域，纳入《国家中长期科学和技术发展规划纲要》。从技术上来看，《纲要》提出要加大研发投入，提高自主创新能力，加快先进技术产业化的步伐；同时提出要加强法律、法规等减缓气候变化的制度和机制建设，逐步形成促进先进能源技术大规模产业化发展的法律、法规体系和政策激励机制。

2005年7月，中国、美国、日本、印度、澳大利亚和韩国六国发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，这实际上是个联合技术研究和开发协定，它切中了中印等发展中国家对技术转让的需求，考虑了发展中国家对能源安全和能源效率的关切。2005年9月，中国和欧盟发表了《中国和欧盟气候变化联合宣言》，确定中欧将在低碳技术的开发、应用和转让方面加强务实合作，以提高能源效率，促进低碳经济。无论是《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，还是《中国和欧盟气候变化联合宣言》，都特别强调了先进技术合作。但这些宣言是否能够得到真正实施，还需时日检验。2008年11月8日，由中国政府与联合国共同举办的“应对气候变化技术开发与转让高级别研讨会”发表了《应对气候变化技术开发与转让北京宣言》（简称《北京宣言》）。^[42]该宣言呼吁加强国际合作，加快相关技术的研究、开发与应用。在应对气候变化国际会议上发展中国家呼吁发达国家履行相关公约规定的义务，向发展中国家转让环境友好技术并提供资金支持。

（二）技术创新和转让能力建设的实施障碍

在应对气候变化时，技术将发挥关键作用，帮助人们既消除气候变化的原因又适应其影响。因此，需要大力促使各方推出所需的技术。现在已有加紧迎战气候变化所需的大部分技术。通过改变行为、改善能源效率，在节能、可再生能源、节水技术、抗旱种子和土地恢复等领域已经有潜力实现全球排放的减少并就短期所需规模的适应采取行动。但还需要应对以下四重挑战^[43]：

1.低碳替代技术通常被认为比现有以化石燃料为基础的技术更加昂贵

随着对清洁技术需求的增加，计入环境成本的方法的采纳，以及目前价格扭曲的情况得到纠正，这一问题将会逐渐得以缓解。但是，只有采取适当政策有效启动市场，并使碳市场继续发展，这一进程才会开始。为达此目的，近年来已经试行了多种多样的政策工具。这方面的挑战在于把这些不同的战略合并为协调一致的一个全球总体战略。

2.清洁技术的采纳通常会遇到巨大的障碍

这些障碍涉及的范围包括行为上的挑战，例如劝说人们更有效地使用能源，也包括为新能源技术基本设施筹集充分的投资资本。在这方面，也需要采用各种具有创意的公共政策方法去克服这些障碍，参与者不仅是国家和国际机构，也包括非政府行为体。

3.必须大力推动新技术的研发

这些新技术包括碳捕获和储存、氢能和燃料电池、生物燃料、能源储存系统和微型发电、清洁能源技术、极端天气事件早期预警系统和生物技术。而对这种研发的推动又需要政府拿出各种成套的支持计划。

4.从发达国家向发展中国家的技术转让以及正在日益增加的发展中国家之间的技术转让，需要以空前的规模进行

如今，许多高速增长的发展中国家正在对包括至少可以使用30年的基本设施和发电设施在内的社会资本进行价值数十亿美元的巨大投资。这些投资是否有助于可持续发展，这是现在决定长远未来的一个重大问题。一个运作良好的碳市场在未来的任何缓解框架中都可能是一个突出的特点。

（三）法制保障措施

在推动环保技术发展方面，法律、法规和环境标准等具有强制约束力的管制手段，既能迫使企业增加环保技术投入，又扩大了该技术的市场需求，对技术进步产生强大的推动力和拉动力，因此它们能够比单纯的资金援助更有效地促进技术创新与扩散。应当采取的措施包括：

1.以科技领先，完善法治机制，确立与实现国际承诺相一致的国内法规

（1）贯彻落实《科学技术进步法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》对于技术创新与转让、清洁生产技术、循环经济技术的各项规定；制定关于减缓温室气体排放技术方面的配套法规、规章，在立法中促进节能、环保，低碳能源等技术的研发和创新，通过制定税收优惠、财政支持等法律制度，激励技术创新，限制和淘汰高能耗、高污染技术的运用。

（2）制定《节能减排技术创新促进法》。国家应研究制定《节能减排技术创新促进法》，加快节能减排技术研发，鼓励企业加大节能减排技术改造和技术创新投入，增强自主创新能力。在国家重点基础研究发展计划、国家科技支撑计划和国家高技术发展计划等科技专项计划中，安排一批节能减排重大技术项目，攻克一批节能减排关键和共性技术。加快节能减排技术支撑平台建设，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室。优化节能减排技术创新与转化的政策环境，加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系。^[44]

（3）在改善外商直接投资、技术转让的管理等投资软环境方面，要保障外商投资企业经营管理自主权，维护投资各方的合法权益不受侵犯；完善保护知识产权法规的落实，提高办事效率，减少管理层次；改进外资项目的审批方法，简化审批程序；加快建设统一开放、竞争有序的市场环境。^[45]

2.以技术进步为基础，大力发展低碳技术

低碳能源必将成为未来世界的主要能源，低碳技术也是世界经济保持可持续发展的唯一选择。我国社会经济正处于资源、环境约束最为严重的时期，工业化、城市化、现代化进程远未完成，发展经济、改善民生任务艰巨。如何化解经济快速发展对资源、能源消耗的高度依赖，如何跨越资源、能源的瓶颈约束成为这一时期我国面临的主要难题。低碳之路无疑为中国的可持续发展提供了一条新的途径。发展低碳经济^[46]有可能演变为中国未来社会经济发展的主流模式，成为促进国内节能减排和应对全球气候变化的重要战略选择。

低碳经济指的是每一单位的经济活动所产生的温室气体排放量大大低于目前的水平。作为一种正在兴起的经济模式，低碳经济的实质是能源利用效率的提高和能源结构的转变，核心是制度创新和技术创新。低碳经济要求以市场体制为基础制定相关激励政策和措施，推动提高能效技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和利用，建立低碳能源系统、低碳产业结构和低碳技术体系，转变整个社会经济的生产模式和消费模式，促进其向高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。^[47]

中国的主要能源是煤，占能源供应的67%，并且将来不可能明显地减少下来。低碳经济对煤的使用会产生巨大的冲击，但又提供了新的机遇。它为我们开辟了利用一切新技术，改造低效能源系统和取消政府能源补贴的一个有效途径。碳捕获和封存以及其他新技术可确保继续使用煤作为安全而可靠的能源。而且，我国可再生能源资源十分丰富，开发利用潜力巨大，应扩大太阳能、风能、核能、水能、生物质能、地热能的利用规模，提高利用技术和利用效率。近年来欧美加紧开发低碳技术，以期在未来全球经济发展中继续掌握主动权，我国亦需大力发展低碳技术，开发可再生能源，以在未来的全球经济活动中不受制于人。^[48]

不论是中国自身可持续发展的需要，还是为全球应对气候变化作贡献，发展以低能耗低污染为基础的“低碳经济”将是大势所趋。发展低碳经济，减缓温室气体排放，有助于缓解中国面临的温室气体减排压力，有助于规避可能出现的“气候壁垒”对中国对外贸易和经济增长的负面影响，有助于避免出现资金和技术的“锁定效应^[49]”，有助于提升中国在未来世界经济发展中的国际竞争力。发展低碳经济也与中国建立资源节约型、环境友好型社会，转变经济增长方式，走新型工业化道路等在本质上是一致的。然而能否利用后发优势在工业化进程中实现低碳经济发展，则在很大程度上取决于资金和技术能力。

3.建立有效的国际技术合作与转让机制

气候变化问题的全球性特征决定了不可能由一个国家或少数几个国家解决应对气候变化科技的难题，开展国际科技合作、共享科技成果是国际社会应对气候变化挑战的必由之路。各国政府应从全球利益出发，以更加开放的态度，努力拓展双边、多边国际科技合作，通过充分发挥各方优势，协作攻关，分享国际前沿科技成果，形成互利共赢、技术共享、资源集成的良好格局。^[50]

到目前为止，中国政府已经与97个国家签署了103个科技合作协定。近年来，气候变化正在逐渐成为双边科技合作的优先和重点领域，在清洁发展机制、减缓和适应气候变化的技术、政策和能力建设，以及二氧化碳捕集和封存等领域开展了一系列项目合作，取得了一批有意义的成果。在可再生能源和新能源开发领域，中国政府于2007年11月启动了“可再生能源与新能源国际科技合作计划”。我国还应大力推动应对气候变化国际和区域科学研究和技术开发计划，鼓励和支持各国科学界、企业界的广泛参与。发达国家还应进一步切实帮助发展中国家建设高水平的科技研究基地和培养相关技术人才，有效提高发展中国家应对气候变化的科技能力建设。^[51]发达国家应采取更为积极的态度，利用手中的政策工具和资金资源，充分发挥政府政策引导和激励作用，建立有效的国际技术合作与转让机制，推动技术研发、应用和转让，使发展中国家用得上、用得起环境友好技术，真正提高全球应对气候变化的能力。^[52]

由于21世纪新增的能源需要主要在发展中国家，中国是个大的能源市场，因此，如果我国能源能够利用环境的压力发展适用于发展中国家的节能技术和替代能源技术，那么我国就能够把挑战和压力变为商业机会和新的经济增长点。