能力建设在应对气候变化中的内涵

一、能力建设在应对气候变化中的内涵

在知识经济时代，国内社会经济可持续发展以及国际社会在政治经济等各方面的交往与合作，都必须注重能力建设，不断构建和创新社会制度、组织机制、管理机构和实施能力等方面的主体能力以适应社会发展的需要和未来的挑战。气候变化能力建设是国家能力建设的一个重要组成部分，在环境问题日益严重影响人类发展的形势下，国际社会已经普遍达成共识，只有不断加强各个国家特别是发展中国家应对气候变化的能力建设，才能有效解决全球气候变化问题，实现人类社会可持续发展。

（一）能力建设的一般内涵

能力建设，简而言之是指不同主体为实现一定的目标而不断提高和完善其能力的系统工程。从主体来看，能力建设包括国家能力建设、个人能力建设、政党能力建设、政府能力建设等；从内容来看，能力建设包括政治能力建设、经济能力建设、文化能力建设、社会能力建设、环境资源能力建设等；从表现形式来看，能力建设包括政策能力建设、法治能力建设、执行能力建设等。能力建设涉及很多的内容，但是长期以来，特别是自20世纪80年代中期以来，有关国家能力与国家能力建设的理论一直是能力建设研究关注的重点，如国家学派以国家能力和国家能力建设为核心命题，强调现代国家（其代表是中央政府），无论是工业化社会或发展中国家，都是各国社会演变、经济发展、政治变革和国际间互动关系的独立和主要的驱动者。^[36]随着国家能力问题成为现代政治研究和法律理论研究的重要话题，一系列的国际政治经济以及环境问题都牵涉到能力建设方面的内容，从应对气候变化问题的能力建设方面来看，其中联系最紧密的就是相应的国家政策制度水平和执行能力。

1.国家能力的内涵

国家能力通常被理解为国家制定和实现其政策目标的能力，即国家将其意志、目标转化为现实的能力。^[37]有关国家能力的含义尚无统一定义，国内外学者从不同视角解析国家能力的含义，具有代表性的观点主要有：

（1）从国家意志的角度把国家能力解释为国家贯彻和实现自己的政策目标的能力。如古德诺把国家能力划分为国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，^[38]强调所有的政府体制都存在这两种主要的或基本的功能。米格代尔认为“国家能力是国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”。^[39]王绍光和胡鞍钢认为“国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力”。^[40]

（2）从国家权力的角度把国家能力理解为国家依靠其公共权力来实现国家目标的能力。一般而言，结构功能主义学派认为权力与国家能力之间的关系呈正相关，其代表人物帕森斯认为，“权力是用于实现集体目标利益的社会系统的一般化能力，是完成希望的事情的能力，权力专门涉及集体的目标。……只有凭制度化规范的力量，国家才能把内部冲突控制在一定范围内，才能使社会结构中的不同单位有沟通彼此和相互支持的关系”。^[41]

（3）从国家职能的角度把国家能力理解为国家在履行国家职能的过程中呈现出的能力。汪永成认为“国家能力是国家实现自己职能时所具有的能量和资源”。^[42]孙明军认为“国家能力是为实现国家职能规范的目标和任务，国家所具有的保证其政策和意志的有效性，维持自身的稳定存在和发展，高效治理社会的能量和力量的总和”。^[43]

（4）从国家政策的角度认为国家能力是国家运用政策工具的能力，主要体现为政策目标、制定政治方案、政策合法化、政策实施、政策反馈等各个环节的具体能力。托马斯·海贝勒提出，“从中央集权政府的角度看，国家能力代表了一个政府实施政治决策的能力”。^[44]时和兴则强调“所谓国家推行自己意志和目标的能力，实际上也就是国家政策的贯彻能力”。^[45]

（5）从国家行为绩效的角度，认为国家能力就是国家行为的效果，国家能力的强弱主要由国家行为的绩效体现出来。约翰·葛兰姆认为“政策效力就是国家实现政策追求之目的的能力，在具体运作过程中，国家这种能力涉及政治体系对环境的效力，涉及公共政策的限度与范围”。^[46]

（6）从国家与环境的关系出发，认为国家能力取决于国家对其活动环境的适应程度与相互关系。阿尔蒙德认为“一切政治体系都与国内环境和国际环境两种环境发生相互作用……政治体系本身在很大程度上也是由活动于其中的环境所塑造的”。^[47]张世贤认为“国家能力在于能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力和合作力，增进国民生产力，提升社会水准”。^[48]

从不同学者对国家能力的理解可以看出，这些不一致的认识侧重各有不同，都具有一定的合理性，这对于进一步深入探讨国家能力具有重要的理论意义。通过以上分析可以看出，目前界定不清晰的方面主要是国家能力概念的主体，国家意志的代表，政府能力与国家能力的关系，中央政府与地方政府就国家能力的关系，等等。综合分析来看，国家能力是国家权力主体通过国家机关代表行使国家权力，履行国家职能，有效维护国家利益和社会秩序，贯彻和实现统治阶级意志、国家利益和社会公共目标的能量和力量。

2.国家能力的内容

国家能力是国家核心竞争力的体现，表现了国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。根据美国耶鲁大学政治系助理教授王绍光和中科院研究员胡鞍钢在《中国国家能力报告》中的观点，国家能力主要包括汲取能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。

汲取能力主要是指国家占有和动员社会经济资源的能力。一般来说，国家能力主要由人力资源、财力资源、权力资源、权威资源和信息资源等要素构成，国家占有和动员这些社会经济资源的数量和质量在很大程度上决定了政府能力发挥程度的强弱。其中，国家汲取财政的能力是汲取能力的集中体现。财政资源是国家发展的经济基础，是政府履行职能的运转保障，国家财力的匮乏必然导致其政府执政能力的严重落后和低下。

调控能力主要是指国家指导社会经济发展的能力。国家的重要职能之一就是促进社会经济的发展。随着全球经济交往日益频繁，国家调控社会经济发展的资源配置方式不断创新，通过综合运用财政政策、货币政策、产业政策和贸易政策等手段，充分发挥国家对社会经济发展的宏观调控能力是衡量国家能力的重要内容。

合法化能力主要是指国家依靠法律宣示明确国家主体权力，通过国家法律适用保障其政治经济地位的能力。从国家权力的来源来说，国家能力建设必须具备合法性基础，才能保证国家意志转化为政策制度以及形成社会共识并有效执行。福山指出，国家能力建设要求国家制度不仅要在行政的意义上运转良好，而且要获得合法性的认可，其中民主与善治是这种合法性的基本特征和要求。

强制能力主要是指国家运用军事、司法、公安等暴力机构维护其统治地位。从国家能力的效力来看，国家能力必须建立在权威性基础上，以确保政治统治权力不受干涉和侵害，强力保证国家主权、国家安全、社会秩序、公民权益等。

3.国家能力建设的内涵

根据国家能力所涉内容，国家能力建设是围绕政治建设、经济建设、文化建设和社会建设开展的全方位、综合性系统工程。从“能力本位”来说，国家建设实际上就是围绕国家能力建设开展的，其核心为国家制度建设和国家制度能力建设。因此，国家能力建设是指国家为实现其意志和目标，在合法性的基础上，履行政治、经济、文化和社会等一系列职能的制度建设以及对这些政策制度的贯彻执行保障。

一方面，随着政治、经济、文化和社会制度的研判和构建，国家能力建设是一个不断完善的过程。从国家最低限度的制度水平来看，国家能力建设涉及社会公共职能，即国家安全、社会秩序、公共卫生、宏观经济调控、法制与公平等；从国家制度的进一步层次来看，国家能力建设涉及社会和宏观经济问题方面，解决市场失灵的外部性问题，教育与环境，对垄断的管制，解决不完善的教育问题，保险与财政管制，社会保险与社会保障。从制度的积极层面上看，国家能力建设最终指向社会经济资源的有效配置以及社会公平与正义。

另一方面，国家能力建设是国家的渗透、汲取、协调能力的提升和完善，即制度的执行强度和法律的强制实施。国家能力建设不仅是建立健全制度保障，更是国家能力效力的直接表现，即国家主体通过制度的有效实施保证国家意志和目标转化为现实。其表现为，一是使政策执行具有效率性的能力，即善于动员社会力量与相关力量进行政策执行，使政策的投入与产出比达到更优；二是使政策执行能够最大限度地达到预定政策目标的能力，政策执行越接近预定政策目标，就表明政策执行效果越好，解决政策问题的程度越高。^[49]

综上所述，国家能力建设体现了一个国家的制度化程度和法治化水平，同时更着眼于提升政策制度的执行力。简言之，国家能力建设的重中之重是国家制度建设以及国家机构的行政能力建设。

（二）国际社会对应对气候变化能力建设的认识

气候变化能力建设是在20世纪90年代初进入国际社会视野的，由于气候变化问题的复杂性和严重性，发达国家和发展中国家就应对气候变化问题的能力建设进行了一系列的研究和谈判，并形成了基本共识，这对进一步加强应对气候变化国际合作具有重要的作用和意义。

1.能力建设在应对气候变化问题中的提出

能力建设是源于经济学和政治学的概念，从经济学的角度讲，能力建设强调要把资源、人力、资本、知识、信息等因素有机协调，实现资源配置的效率最大化；从政治学的角度讲，能力建设强调通过公共政策的制定和实施维护国家主权和安全，促进社会经济可持续发展。随着能力建设越来越成为各个领域的话语焦点，生态学也开始适用能力建设的内容，其中针对全球气候变化的环境问题也日益与能力建设紧密联系起来。

在当今时代，气候变化问题是各国政府不可回避的话题。随着国际环境合作的不断加深，各国政府在不同程度上就应对全球气候变化问题制定实施相关公共政策和参与国际合作。不同国家关于气候变化问题的各方面能力现状存在差异，同时适应全球应对气候变化的能力需求各有侧重。1992年6月，联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，首次提出能力建设主要体现在发展一国在人力资源、科学技术、组织机构和综合资源等各个方面的能力。同时大会上150多个国家制定的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以及1997年《公约》缔约方大会通过的《京都议定书》，进一步明确能力建设是指由发达国家提供资金和技术，以提高发展中国家适应气候变化和参与国际气候合作的能力。^[50]并且在历次《公约》缔约方大会中，就能力建设问题进一步作出了详细的规划和实施战略。

2.国际条约对应对气候变化能力建设的认识

国际条约中对气候变化能力建设的共识，是一个逐步明晰和不断完善的过程。《21世纪议程》首先提出能力建设是一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力发展。而应对气候变化能力建设的相关内容则隐匿于《公约》和《京都议定书》中，特别是发达国家要在应对气候变化能力建设中给予发展中国家合作的规定，是应对气候变化能力建设的重要内容，并且在《公约》的几次缔约方大会和2007年“巴厘岛路线图”中进一步得到了补充和发展。

（1）《21世纪议程》率先提出“促进发展中国家能力建设的国家机制和国际合作”。在发展与环境的目标下，1992年6月联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》非常重视通过国际合作、共同努力来实现人类社会可持续发展。由于各国和各地区的不同情况、能力和优先次序，能力建设一方面要建立公平合理的国际贸易体制，针对发展中国家给予单方面的、非歧视性的优惠贸易政策促进资源配置优化和可持续发展。另一方面要对发展中国家提供足够的财政资源，以支付这些国家为处理全球环境问题和加速可持续发展而采取行动所引起的增额成本。鼓励发展中国家制定和实施有助于可持续发展的经济政策，并强调发展中国家相关政策改革，必须在全国范围内大力设法培养公共行政、中央银行业务、税务行政、储蓄机构和金融市场等领域的能力。

（2）《公约》明确了“共同但有区别责任原则”，为应对气候变化能力建设奠定了国际合作基础。《公约》序言中要求各个国家在应对全球气候变化问题时，根据共同但有区别的责任、自身能力以及社会和经济条件，尽可能进行最广泛的合作来有效支持和鼓励发展中国家应对气候变化能力建设。并在具体条款中，就一般承诺和具体承诺，特别是以资金、保险和技术转让等行动帮助和提高发展中国家应对气候变化能力建设进行了明确。《公约》第9条第d款还专门规定，设立附属科技咨询机构就有关气候变化的科学计划和研究与发展的国际合作，以及就支持发展中国家自身能力建设的途径和方法提供咨询。

（3）《公约》缔约方大会就发展中国家应对气候变化能力建设作出了一系列规定，进一步促进应对气候变化能力建设的国际合作与发展。《公约》规定1995年开始每年召开一届缔约方大会，第三次会议通过的《京都议定书》制定了联合履行机制（JI）、排放贸易（EI）和清洁发展机制（CDM）三种灵活机制，就温室气体排放的能力建设方面形成了基本方针、执行方案、资金援助、技术合作与转让、教育培训等方面的共识。1999年第五次缔约方大会第一次就发展中国家能力建设作出单独决定，强调了财政资源和技术转让的重要性，明确能力建设的国家主权原则，强调发展中国家的能力建设必须国家驱动，反映国家意志和优先领域。其最重要的意义在于列出能力建设的清单，明确能力建设的具体内容和执行措施，即机构能力建设、清洁发展机制的建设、人力资源开发、技术转让、国家通信、适应气候变化、公众意识、协调与合作、改善决策九大领域，对以后的应对气候变化能力建设具有重要的指导意义。2001年第七次缔约方大会进一步就发展中国家能力建设作出专门决定，更加详尽地规定了发展中国家应对气候变化能力建设的框架、宗旨、目标和范围以及具体进程，并且把能力建设的九大领域扩充到十五项内容。在此基础上，就应对气候变化能力建设的认识已经基本达成共识，其宗旨是帮助发展中国家更好地履行《公约》和参与《议定书》的进程。第七次缔约方大会对气候变化的能力建设奠定了扎实的发展基础，为进一步开展气候变化能力建设国际合作形成了发展机制和实施路径，具有重要的历史阶段意义。

3.各国对应对气候变化能力建设的认识

由于各国的社会经济和科技发展水平不同，关于应对气候变化能力建设的发展阶段和关注重点也有很大差异，体现出全球气候变化问题的复杂性、长期性以及国家利益之间的博弈过程，其中尤以发达国家和发展中国家对应对气候变化能力建设最具代表性。

以德国、法国为代表的欧盟国家在应对气候变化能力建设方面，主要以履行《公约》和《京都议定书》为重心，强调制定高标准的、统一的气候变化政策和立法。2000年欧盟制定《欧洲气候变化计划》，2001年通过温室气体排放贸易方案，2008年公布“气候行动与可再生能源综合计划”。一系列应对气候变化的制度设计主要集中在控制温室气体排放、促进可再生能源发展与合作、构建污染排放强制性管理框架、创新环境补贴新规则等。欧盟国家之间关于气候变化政策与立法的合作机制紧密，操作透明度高，管理协调成本较低，公平竞争环境有序，这些都保证了欧盟国家气候变化能力建设在较高水平上对国际气候变化合作具有重要的示范作用和战略指导意义。

美国是温室气体排放大国，其在应对气候变化能力建设方面，重视清洁能源的开发和利用，强调应对气候变化技术的国际合作与协助，加强以市场的作用来促进气候政策的有效实施。另一方面，美国退出《京都议定书》也说明西方大国在应对气候变化方面始终是以国家利益为出发点。从某种意义上说，美国更关注能源方面的政策改革和立法，并在这一方面取得了很大进展，其《可再生能源配额制》《能源政策法》《清洁能源与安全法案》等一系列有关气候变化的立法，不仅可以有效缓解温室气体排放，更利于本国在未来气候变化市场竞争中取得更为优势的地位。

以中国和印度为代表的发展中国家在应对气候变化能力建设方面，主要认为必须在“共同而有区别的责任”原则下，积极提升发展中国家的社会经济水平，加强气候变化技术方面的合作和援助，实施对发展中国家优惠的贸易政策，在优先发展的基础上着力减少温室气体的排放。其中，印度尤其重视清洁发展机制（CDM）的利用，提高能源利用效率和可再生能源开发，把气候变化政策纳入国家可持续发展战略中，积极参与气候变化的国际谈判以显示大国形象。中国作为发展中国家同样面临温室气体排放的巨大挑战，在应对气候变化能力建设方面则重视经济结构调整和产业优化升级，强调能源节约和使用效率，着力发展循环经济，以清洁发展机制为有效途径，积极参与和推动应对气候变化国际合作，创建有利于技术转让的国际环境和国内环境。

（三）应对气候变化能力建设的内涵与主要内容

应对气候变化能力建设的内容是随着国际气候谈判的不断深化而发展的，就其内涵而言，应对气候变化能力建设是围绕着《公约》和《京都议定书》的气候政策框架，进行制度完善和缩小国际差距的进程。从当今国际气候合作与谈判的最新进展来看，明确气候能力建设的内涵和外延具有重要时代意义。

1.应对气候变化能力建设的内涵

应对气候变化问题能力建设主要是国家在公共政策的限度范围内，有效制定和执行国家制度，推进和实现应对气候变化的生态文明的目标。

从应对气候变化能力建设的内容来看，公共政策的范围决定了能力建设的结构框架，以适应应对气候变化的国家能力建设的需求。能力建设在气候变化中的过程，首先是政府作为公共管理的主体在一定范围内汲取公共资源和配置运用资源适应环境政策的需要的过程。各个国家的资源开发和整合的现状是不同的，从应对气候变化的角度来说，就是为了解决全球变暖问题，政府具有的支撑作用的资源有哪些。这既包括硬件方面的权力资源、财力资源、人力资源、信息资源等，也包括软件方面的文化资源、权威资源、制度资源等。而能力建设在此主要体现为开发、吸收、运用和整合这些资源的能力。

从应对气候变化能力建设的效力来看，环境政策的执行效力取决于其制度设计以及贯彻和实施环境政策的能力。决策理论的代表人物西蒙强调，管理就是决策，公共政策在政府管理中起着至关重要的作用，其涉及面广，影响面大，后果严重，直接决定了国家建设的合理性、正当性和可持续性。在应对气候变化方面，能力建设主要体现为政府能否科学地制定环境政策和有效地执行环境政策的能力如何。由于气候变暖的危害越来越大，各种灾难和危机出现的可能性不断增强，能力建设在当前气候变化的国际环境下，其保证公共利益和社会安全的危机管理能力显得尤为重要。

从应对气候变化能力建设的目标来看，应对气候变化能力建设要以合法性和权威性为原则，充分体现开展能力建设所应遵循的指导方针。能力建设是建立在合法性的基础上的，最终以追求的既定目标为普遍价值维护国家的权威和社会影响力。因此，能力建设在应对气候变化中一方面体现为政府本身的可持续发展，另一方面体现为满足人类社会可持续发展的需求。《公约》和《京都议定书》就能力建设的目的明确指出要帮助发展中国家更好地履行《公约》和参与《京都议定书》的进程，并促进其可持续发展。

2.应对气候变化能力建设的主要内容

根据《公约》缔约方大会的不断谈判和协调，应对气候变化能力建设涉及的领域有了更加明晰的拓展，这对指导发展中国家加强能力建设应对气候变化具有重要的指导价值。根据缔约方大会一系列的决定来看，应对气候变化能力建设主要有以下九个方面的内容：

（1）机构能力建设。包括加强国家级气候变化《公约》主管部门，以增强其对气候变化综合协调的能力；加强有关学术、研究机构和非政府组织的能力建设。

（2）清洁发展机制建设。包括建立实施清洁发展机制所需要的机构；CDM项目识别、制定和设计；项目活动的监测、核实、审计和证实；建立标准以评估项目是否符合可持续发展；项目谈判技巧；通过CDM示范项目加强能力建设，包括成本评估和长短期的风险评估；数据的获得和分享。

（3）人力资源的开发。包括对高水准的正规培训、专业的培训和非正式的培训都设立奖学金，建立专家库，开展有关气候变化科学性、影响评估、脆弱性和适应性以及政策分析的研究，开展实施计划的专门研讨会，与缔约方之间交流项目，将气候变化纳入教学课程，地方、国家、区域和国际水平的网络联系和协调。

（4）技术开发与转让。包括适当的技术的识别和评估；涵盖硬件的技术信息需求的转让；技术转让的障碍分析；交流合作计划；研究与系统观测，包括气象，水文和相关的气候服务。

（5）国家通信和信息通报。包括地方排放因子的开发；数据收集、分析和归档；建立技术援助专家组；脆弱性和适应性评估分析，包括模型、方法选定、报告等；建立信息与网络，包括建立数据库；建立国家信息通报平台，及时沟通和协助相关信息服务；建立温室气体排放清单，包括排放数据库管理，收集、管理和利用数据的系统，排放因素等。

（6）适应气候变化。包括开发适应性项目指南；国家气候变化项目；极端天气事件的案例研究，研究报告的整理和散发；海洋方面的能力建设和加强，如海岸地区的管理；传统知识、技能和实践的确认和促进，以增强适应性。

（7）教育、培训和提高公众意识。包括制定提高公众意识的计划，编制提高公众意识的材料，开展公众意识研讨会，提高公众参与和协商的程度。

（8）协调与合作。包括制定个人、社区、地方、政府、非政府、国家和地区等层级的协调计划，提高各层级的参与程度，加强各层级之间的相互联系与学习。

（9）改善和提高决策能力。包括提高意识和知识水平，提高研究、信息及决策水平，将气候变化政策纳入国家发展的战略和规划，协助参与国际谈判等。

3.应对气候变化能力建设的特点

从各国参与应对气候变化国际合作的实践以及国内相应制度安排和执行来讲，气候变化能力建设呈现出以下一些特点：

（1）应对气候变化能力建设主要以发展中国家为实施对象。从《21世纪议程》到《公约》缔约方大会，关于能力建设的实施主要是帮助和提升发展中国家应对气候变化问题，其中能力建设的范围也主要是涉及发展中国家急需解决的国内外问题，如技术转让、合作机制、机构能力等基础发展要求。

（2）应对气候变化能力建设以国家主权和国家需要为基本原则。应对气候变化问题的国际合作建立在“共同但有区别的责任”原则基础上，能力建设也始终以此为指导原则，强调发展中国家的实际需要和实际情况，在能力建设方面不能强加不适当的责任和义务，必须以发展中国家的现有条件为基础，充分考虑发展中国家的现实需要。

（3）应对气候变化能力建设以节能减排为主要目标。能力建设涉及的范围很广，应对气候变化能力建设着力于解决世界各国在共同的基础上，为实现《公约》和《京都议定书》所提倡的气候变化政策的战略目标，切实有效地加强世界各国在节能减排方面发挥更大的作用和贡献，避免和减少气候系统遭受更加严重的破坏。

（4）应对气候变化能力建设以发展综合能力为主要手段。能力建设从广义上讲是制度的完善和执行力的提升，应对气候变化能力建设同样是站在一个广阔的合作领域，其不仅是对气候政策的完善，同时也是关注技术研究与转让、市场机制、贸易政策、人才培养等各个方面的综合系统。这也说明发展中国家气候能力建设本身也是社会经济发展的需要。