能力建设在《京都议定书》中的体现

二、能力建设在《京都议定书》中的体现

《京都议定书》共有28条和两个附件。主要规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5.2%。这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。《议定书》附有A和B两个附件，附件A列出了温室气体的组成部分和各缔约国与温室气体减排有关的各个行业部门；附件B列出了发达国家及个别经济转型国家缔约方量化的限制或减少排放的承诺比值。

（一）《议定书》及其附件的主要内容体现能力建设的要求

《京都议定书》的制定时间是在《公约》第三次缔约方大会上，有关能力建设的专项决定是在第五次和第七次缔约方大会中作出的，《议定书》签订时没有专门的章节规定有关发展中国家能力建设的内容，《议定书》本身主要关注于发达国家温室气体减排的时间安排和减排的量化目标及义务，对于发展中国家没有安排引入除《公约》义务以外的任何新任务，即没有规定发展中国家的任何减排温室气体的义务。对于发展中国家为了“减缓”和“适应”气候变化而要提高其能力的问题，《议定书》所涉内容并不多。

1.《议定书》明确“共同但有区别的责任原则”以加强国际合作

共同但有区别的责任原则是在气候变化领域，发达国家和发展中国家根据自身的不同能力水平，相应应该承担共同但有区别的应对气候变化的责任的根本依据。发达国家和发展中国家在减缓和适应气候变化上都要承担责任，但责任的多少因不同的应对能力而有所不同，这样才是实质的公平。《议定书》在第十条中这样规定：“所有缔约方，考虑到它们的共同但有区别的责任以及它们特殊的国家和区域发展优先顺序、目标和情况，在不对未列入附件一的缔约方引入任何新的承诺……”^[28]这说明《议定书》重申了这一国际环境法基本原则，同时还明确了不会对非附件一国家（即发展中国家）增加任何新的减排责任，也包含了关于发展中国家能力建设方面的基本原则要求，延续了《公约》的精神。

2.《议定书》对能力建设的具体规定

《议定书》关于发展中国家能力建设的规定集中在第十条和第十一条。

第十条主要包括：^[29]应对气候变化国家方案的制定和更新、促进技术合作、人才机构的建设和提高公众参与度。其中第a款和第b款是关于制定和更新国家应对气候变化方案的规定，要求方案详细且具备可操作性，主要涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理；第c款是关于向发展中国家提供更多的机会以便有利于环保类科学技术的转让，包括制定政策和方案，通过技术合作的方式来完成，以此提高发展中国家应对气候变化的能力；第d款是关于与各个缔约方加强在科学技术研究方面的合作，包括发达国家和发展中国家，促进发展和加强本国能力，目的是能够有能力地对气候变化的不利影响等作出准确的判断，完善国际及政府间研究观测系统；第e款中明确用到“能力建设”一词，强调了加强各缔约方在人才和机构能力的建设，多多进行这方面人才和机构的交流或调派，特别是给发展中国家培训这方面的专家，同时在国家层级展开公众参与活动，使公众获得有关气候变化的信息，提高公众意识。

第十一条主要规定了《公约》附件二所列发达国家缔约方和其他发达缔约方在支持能力建设方面应当采取哪些措施。其中第a款要求这些发达国家提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家为制定国家方案的费用；第b款要求发达国家提供给发展中国家缔约方所需要的资金，包括技术转让的资金，以支付经议定的国家方案中所包含的承诺的具备可操作性的应对措施费用，还包括发展中国家在《公约》第十一条所规定的国际实体具体要求下，根据该条议定的所要采取措施的全部增加费用。

资金和技术转让是发展中国家能力建设的关键环节，《议定书》为确保这些应对措施和资金技术的转让能够得以实现，在第十一条中再次强调了“要充分考虑到资金流量应充足”“责任的承担要在发达国家缔约方之间适当分摊”，以及《公约》资金机制的经营实体“应比照适用于本款的规定”，这些都说明《议定书》和《公约》一脉相承。

（二）“京都三机制”对能力建设的要求

1.温室气体减排“三机制”

《京都议定书》在明确了各国对减排温室气体应担负责任外，最重要的是提出促进实现减排目标的4种方式。在《京都议定书》第6条、第12条、第17条中具体规定为^[30]：①发达国家之间可进行排放额度买卖的“排放权交易”。难以完成减排指标的国家可花钱从超额完成的国家买入其超出的额度。②以“净排放量”来计算各国的排放数额。即可从各国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳数量。③采用绿色开发模式，促进发达国家与发展中国家合作，达到共同减排的效果。④可采取“集团方式”减排，如欧盟各成员国可作为一个整体，只要总量实现排放任务即可。第1种方式被称为“排放贸易（Emission Trading，简称ET）机制”，第2种方式为“清洁发展机制”（Clean Development Mechanism，简称CDM），第3、第4种方式为“联合履约（Joint Implementation，简称J I）机制”。这三种机制便是《京都议定书》规定的富有创造性的三种灵活机制。

在三种机制中，“排放贸易机制”和“联合履约机制”只能在《公约》附件一国家之间进行。“清洁发展机制”是唯一在附件一国家和非附件一国家之间合作进行的履约机制，该机制要求发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级的合作，在发展中国家进行既符合可持续发展政策要求，又产生温室气体减排效果的项目投资，由此换取投资项目所产生的部分或全部减排额度，作为其履行减排义务的组成部分。因此清洁发展机制对于提高发展中国家应对气候变化能力建设有着重要的意义。

2.清洁发展机制（CDM）项目

清洁发展机制之所以被视为最具潜力的履约机制，是因为该减排机制的减排成本相比其他两种机制最小。发达国家的绝大部分生产技术已经处于世界先进水平，因此他们想要实现减排的承诺是比较困难的，其减排成本远比发展中国家大得多，一般会高出5～20倍。清洁发展机制最大的优势在于它允许发达国家以转移资金、技术等方式，帮助发展中国家提高能源利用效率，改善可持续发展能力，以此相应地抵消发达国家的承诺减排义务，还为发达国家节省了减排成本，是一个双赢的机制。

非附件一国家不负有国际法约束的减排义务，可以通过清洁发展机制从附件一国家获得资金技术，以在非附件一国家领土上实施的项目为依托，提高能源利用率，产生“经核证的减排量（CERs）”，附件一国家购买这些CERs抵减本国的温室气体减排义务。随着《京都议定书》的有效实施，二氧化碳减排当量已经成为一种有价商品在世界碳交易市场上流通。

清洁发展机制都是以在非附件一国家领土上实施的项目为基础，这些项目或者是非附件一国家自己实施的，或者是附件一国家和非附件一国家合作实施的，而这些项目的批准则由清洁发展机制项目执行委员会进行。通常CDM项目应满足以下条件：①项目所涉及的所有成员国都已正式批准；②项目的实施能够推进东道国的可持续发展；③能够缓解气候变化，并且产生的效益是实在的、可测量的、长期的；④在与任何无此CDM项目条件下相比，该CDM项目能够产生额外的减排量。

除了对项目本身有要求外，参与CDM的国家必须满足一定的资格标准。很多发展中国家看到了该机制的利好的发展前景，纷纷支持和开发该机制项目。清洁发展机制项目都是跨国运行，各国的经济社会环境多样化，为了保障项目的平稳进行，执行委员会对所有想要参与CDM的成员国作了三点要求：自愿参与CDM，建立国家级CDM主管机构，批准《京都议定书》。同时对附件一工业化国家给予更加严格的规定：按照《议定书》第3条的规定，完成分配的排放义务；构建国家一级的温室气体排放评估体系；构建国家一级的CDM项目注册机构；向CDM执行委员会提交年度清单报告；建立账户管理系统以便提供温室气体减排的交易平台。

CDM可选择的项目领域主要集中在：新能源和可再生能源领域、节能与提高能效领域、甲烷回收利用领域、燃料替代领域、化工废气减排领域和造林与再造林的碳汇项目领域。^[31]另外有一条特别规定就是禁止附件一国家利用核能项目产生的CER来达到其减排目标。因此只要项目能够达到温室气体减排、回收和吸收的效果，都有资格成为CDM项目，进而获得来自国际社会的资金和技术援助。

清洁发展机制是双边合作项目实施或单方项目实施，这些项目的实施由执行理事会负责监管，执行理事会对《议定书》缔约方大会负责，理事会成员由来自各大洲的专家组成，一般为10人。执行理事会不负责具体的审查工作，而是将具体的项目审查权授予独立的经营实体，这种经营实体审查各缔约方申报的CDM项目，对项目产生的额外的减排量进行核实，之后签署减排信用文件证明，这些额外的减排量就是“经核证的减排量（CER）”。这些经营实体大多是私人性质的审计和会计事务所、能够独立守信地完成减排量评估的咨询公司和法律事务所。

执行理事会除了对CDM项目审查负责外，还要管理CDM项目运行活动的注册登记，对经营实体证明的减排量进行签发、建立管理账户用于管理征收的适应性资金和其他费用、给项目东道国的缔约方注册CER账户用以定期管理。

CDM项目运行程序基本分为7步。^[32]①对可能成为潜在的CDM项目进行设计和描述；②该设计和描述的项目须由所涉及的国家批准；③执行理事会对项目的申请书进行审查登记；④开始进行CDM项目融资，保证其运行所需的资金；⑤由执行理事会授权的经营实体对CDM项目实施监测，从项目运行开始之时起；⑥由指定的经营实体对CDM项目产生的“核证的减排量”进行核实和认证，提供信用文件证明；⑦CDM执行理事会根据经营实体的证明文件向项目产生的额外的减排量签发CER。

以上7个步骤的核心是减排量的核实和认证。如果CDM项目没有经过指定的经营实体对额外的减排量进行专业的和精确的审计，那就不可能实现CER在国际碳市场上的交易。因此项目开始运作后必须随之制作监测报告，以便估算项目产生的可能的CER提交核实。

核实步骤由经营实体独立完成，经营实体必须查明项目产生的额外的减排量是否满足该项目原始批准书标明的原则和条件，并对追踪监测报告上的减排量进行核定。经过认真详细的核查之后，经营实体须提交一份报告，对该CDM项目产生的CER的量予以确认。

认证步骤由执行理事会进行。认证就是对核实后的CDM项目产生的经核实的减排结果的书面报告，另外认证报告还包含了申请签发CER的申请书。执行理事会接到申请的15天内，若没有任何相关方提出重新审查的要求，即可指令CDM登记处签发CER。

3.清洁发展机制（CDM）对发展中国家能力建设的重要意义

1）CDM项目在主要发展中国家的开展情况

清洁发展机制项目已成为全球旨在减缓气候变暖的国际合作手段中最炙手可热的措施之一。根据《联合国气候变化框架公约》秘书处的统计，截至2007年4月25日，国际上正式注册的CDM项目共有633个，预期的年平均核证减排量（CERs）达到135 257 131吨二氧化碳当量，其中中国的年平均减排量为58 747 503吨，占总量的43.43%；印度为21 239 372吨，占总量的15.70%；巴西为16 271 186吨，占总量的12.03%；韩国为12 426 820吨，占总量的9.19%。^[33]

中国政府自加入《议定书》后，一直在积极开展CDM项目，并制定了相应的管理办法。2004年颁布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，2005年颁布了正式的《清洁发展机制项目运行管理办法》。由于清洁发展机制项目对发展中国家非常有利，能够产生巨大的收益，越来越多的中国企业都在尝试申请CDM项目，CDM项目在中国发展迅速，几乎每个月都以几十个项目的数量在增长。2009年11月，中国CDM项目数量超过了印度，成为项目减排当量和项目数量均为第一的发展中国家。^[34]截至2010年4月14日，国家发改委批准的全部CDM项目共计2 497个。^[35]

2）CDM机制是提高发展中国家能力建设的重要途径

《京都议定书》三机制的减排方式，并没有采用一味强调减排而抑制这些国家经济发展需要的极端方式，而是采取：一方面可以通过提高能源使用效率或抑制经济发展，从而减少自身对环境资源的需求，削减排放量，即联合履行和排放贸易机制；另一方面，相对简单的办法是，不改变经济发展对能源的需求量，也不采取自行削减排放的措施，而是在环境资产交易市场上购买所需的排放量，即清洁发展机制。这为发展中国家带来了难得的机遇。

作为不承担减排责任的发展中国家，《京都议定书》的清洁发展机制的规定和实施，除了最终要达到在全球范围内减少温室气体总量的目标外，在该机制运行的过程中，将会把发达国家先进的环保技术原则上无偿地引入发展中国家，还能为发展中国家提高能力建设提供充足的资金，还可对发展中国家提高能力建设间接地进行人才培训和机构建设。从目前几个发展较快的发展中国家的温室气体排放情况来看，由于这些国家正处于高速发展的阶段，同时这些国家的环保技术和资金支持也还与发达国家存在着一定差距，因此CDM就有可能将这些国家在环保方面的劣势转化为优势。其中最大的优势是，发展中国家可以通过CDM获得巨额的融资机会。通常情况下，CDM的一个项目能够帮助企业拿到大约几百万欧元的额外资金支持，大大降低企业开发项目的融资风险，提高利润率。^[36]有报道称，发达国家为完成其在《京都议定书》中的承诺，在2008—2012年的5年时间里，每年将需要通过CDM项目购买约2.4亿吨二氧化碳当量的温室气体。这将需要开展大量的CDM项目才能够满足需要。

中国作为温室气体排放量最大的发展中国家，目前的减排潜力很大；中国作为最大的发展中国家，由于低廉的劳动力成本、较好的政策环境与经济发展潜力，在CDM的卖方市场中具有较强的竞争力。世界银行的研究表明，中国将可以提供世界清洁发展机制所需项目的一半以上，合1亿～2亿吨二氧化碳当量的温室气体。这将给中国带来巨大的经济收益，也便于其引入发达国家先进的环保生产技术和人才资源。

（三）支持发展中国家能力建设的资金机制

《议定书》具体规定了支持发展中国家能力建设的资金机制。第11条规定：《公约》附件二所列发达国家缔约方和其他发达国家缔约方，应当“（a）提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家为促进履行第十条（a）项所述《公约》第4条第1款（a）项规定的现有承诺而招致的全部费用；（b）并提供发展中国家缔约方所需要的资金，包括技术转让的资金，以支付经议定的为促进履行第十条所述依《公约》第4条第1款规定的现有承诺并经发展中国家缔约方与《公约》第11条所指那个或那些国际实体根据该条议定的全部增加费用。”“这些现有承诺的履行应考虑到资金流量应充足和可以预测的必要性，以及发达国家缔约方之间适当分摊负担的重要性。《公约》缔约方会议相关决定中对受托经营《公约》资金机制的实体所作的指导，包括本议定书通过之前议定的那些指导，应比照适用于本款的规定。”第11条是对发展中国家所需要的用来进行能力建设的资金和技术转让的资金进行规制。

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）创立了委托全球环境基金（GEF）运作管理的信托基金，在赠与或转让的基础上提供包括用于技术转让的资金。信托基金通过适应战略重点试验方案（SPA）为适应计划提供资金支持。^[37]《公约》第七次缔约方大会上的第5号决定对提供给发展中国家的适应性资金给予了扩展。不仅在对全球环境基金上作出了如何进一步适用适应性资金的附加指南，还开辟了三种新的资金来源，^[38]并由全球环境基金（GEF）来负责运作管理。

气候变化特别基金（Special Climate Change Fund），主要用于减缓和适应两个方面，重点支持领域包括能源、废弃物管理、技术转移和适应等，但目前仍未具体开始运作，不过石油输出国已经开始积极地关注与参与。

最不发达国家基金（Least Developed Countries Fund），只用于最不发达国家，重点支持领域包括国家适应行动方案的制订、完善国家气候变化秘书处机构、培训专业人员的谈判能力等，且目前已经开始运作。

适应性基金（Adaptation Fund），与前两种资金不同的是，该基金不是《公约》下的而是《议定书》下的资金渠道，资金的来源是清洁发展机制项目收益的2%和其他的自愿捐助，且目前已经开始运作。

（四）支持发展中国家能力建设的技术转让

《京都议定书》第十条（c）、（d）项是对能力建设在技术转让与合作方面的正式规定。具体规定：（c）合作促进有效方式用以开发、应用和传播与气候变化有关的有益于环境的技术、专有技术、做法和过程，并采取一切实际步骤促进、便利和酌情资助将此类技术、专有技术、做法和过程特别转让给发展中国家或使它们有机会获得，包括制定政策和方案，以便利有效转让公有或公共支配的有益于环境的技术，并为私有部门创造有利环境以促进和增进转让和获得有益于环境的技术；（d）在科学技术研究方面进行合作，促进维持和发展有系统的观测系统并发展数据库，以减少与气候系统相关的不确定性、气候变化的不利影响和各种应对战略的经济和社会后果，并促进发展和加强本国能力以参与国际及政府间关于研究和系统观测方面的努力、方案和网络。

这些技术转让主要通过清洁发展机制的项目来实现，主要领域集中在新型能源的开发利用技术、提高能源利用效率的技术和增强碳汇的技术方面。《京都议定书》要求附件一国家通过国际合作的方式向发展中国家转让这些技术，包括这些技术实施所需要的资金，或者合作开发新的技术，帮助发展中国家制定相关的数据库和适应性方案。发展中国家经过多年的努力，在环保、低碳技术领域已有了长足的进步。中国已成为《京都议定书》的明显赢家，在低碳技术领域收到巨额美元投资。2007年，在联合国根据议定书认证的碳排放额度项目当中，有73%位于中国。^[39]在其余国家中，巴西与印度的份额最大，各占6%，而只有5%的项目位于非洲。根据《京都议定书》的“清洁发展机制”，富国可通过资助发展中国家的减排项目，帮助自己达到减少碳排放的指标。这些项目包括风力发电机、从下水道获取甲烷以及用于过滤工厂烟囱内有害工业气体的技术。中国获益最丰的领域是工业气体减排项目，尤其是制冷剂副产品氢氟烃（HFC）。全球多数产生氢氟烃的工厂都在中国。