《京都议定书》

二、《京都议定书》

(一)议定书的主要内容^[21]

由于公约没有为发达国家规定具体量化减排指标，于是1995年在柏林举行的第一次缔约方会议通过的“柏林授权”^[22]决定通过谈判来制定一项议定书，为发达国家规定2000年后的减排义务和时间表，同时决定不为发展中国家引入除了公约以外的任何新义务。国际社会为此经过了激烈的谈判和多次会议，最终形成了一份谈判草案提交给第三次缔约方会议。1997年12月第三次缔约方会议在日本京都举行，会议协商一致通过了《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》(Kyoto Protocol，即《京都议定书》)，在55个缔约方批准后，于2005年2月16日起生效。目前已有184个缔约方签署^[23]，但美国政府于2001年3月宣布退出，成为目前唯一游离于议定书之外的发达国家。

议定书的内容包括28条和两个附件，主要涉及为发达国家规定具有约束力的减排目标和时间表、灵活机制、实施审查和程序性问题等。

议定书第3条和第4条对2008—2012年第一承诺期内发达国家的减排目标作出了具体规定，整体而言发达国家温室气体(即议定书附件A规定的6种)排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%。^[24]具体地说与1990年相比，欧盟削减8%^[25]、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%、东欧各国削减5%到8%。新西兰和俄罗斯稳定在1990年的水平。议定书同时允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量比1990年分别增长10%、8%和1%。^[26]

为了达成既定目标，议定书在其第2条第1款对附件一国家履行减排承诺提出了制定国内相关政策和措施的要求。同时，议定书第11条第2款还规定，发达国家缔约方应该提供新的和额外资金帮助发达国家缔约方支付履行有关承诺所引起的全部增加费用;并规定考虑到资金流量必须充足和可以预测以及发达国家缔约方之间适当分担的重要性。

关于议定书的生效，第25条规定必须同时满足以下两个条件^[27]:一是必须有不少于55个公约缔约方批准加入;二是必须有批准并加入议定书的附件一缔约方以1990年为基数的二氧化碳排放量不少于当年附件一缔约方总排放量的55%。换言之，如果有其相应排放量综合高于45%的附件一缔约方不批准议定书，则议定书无法生效。这一苛刻的生效条件也为日后的谈判和议定书的生效带来了重重阻碍。

(二)京都机制下的清洁发展机制

议定书中具有创造性的成果是建立了三个灵活机制，即京都机制。在议定书第6条、第12条和第17条分别建立了旨在帮助实现减排的联合履行机制(Joint Implementation，简称JI)、清洁发展机制(CDM)和排放贸易机制(Emission Trading，简称ET)。这些机制允许发达国家通过碳交易市场等灵活完成减排任务，而发展中国家可以获得相关技术和资金。

其中，根据《京都议定书》第6条规定，“联合履约”机制是指允许附件一国家之间投资温室气体减排项目，项目投资国可以获得该项目产生的减排单位(Emission Reduction Units，简称ERUs)或者转让此减排单位，以履行其在议定书下的温室气体减排承诺。根据《京都议定书》第17条规定，“排放贸易”机制是指一个附件一国家超额完成了其所承诺的减排任务后，便可以将其多余的减排额度出售给某个排放量超过减排目标的附件一国家。排放贸易是以确定的减排目标为依据，分配由排放目标所决定的排放额度，并允许对排放额度进行贸易。通过温室气体的排放贸易，既可以使附件一国家之间的边际减排成本区域平衡，达到附件一国家总减排成本的最小化，又可以促使附件一国家实现其减排任务。

虽然京都三机制都是附件一国家实现海外减排的重要部分，但CDM和其他两者之间仍然存在着诸多不同:

第一，联合履约机制和排放贸易机制是附件一国家之间的合作机制，而CDM则是附件一国家和非附件一国家之间的合作机制，它们所涉及的合作参与方资格有着明显的差异。

第二，联合履约机制和CDM都是基于项目基础上的国际合作机制，而排放贸易机制则是以市场为基础的国际合作机制，其实施的载体不同。在项目合作下，缔约方通过投资于其他缔约方的减排项目从而获得减排额度，并非在市场上购买减排额度。而在排放贸易市场机制下，附件一国家可以在国际市场上购买其他附件一国家的排放额度，作为履行本国减排义务的组成部分。

第三，即使同为基于项目的国际合作机制，CDM和联合履行之间也不尽相同。如果被投资方为减排成本较低的附件一国家，则为联合履约机制;如果被投资方为非附件一国家，则为CDM。

第四，在项目减排成本上，CDM比较符合经济学原理要求。联合履约的项目仅限于附件一国家之间，这些国家的减排成本相对于投资CDM的附件一国家而言比较高。因此，“当附件一国家选择以项目为基础的减排机制时，更青睐于CDM”^[28]。

虽然CDM在议定书中得以确立，然而关于如何具体履行CDM，则是在经过了多年曲折艰苦的谈判之后，于2001年7月召开的第六次缔约方会议续会的波恩会议上，各缔约方才达成了一致协议，同时CDM规则也得以实践操作。

(三)议定书的评价及其影响

《京都议定书》的形成是大气科学与法律经济学的融合，是发达国家与发展中国家政治协调和利益博弈的结果。议定书代表着“经济和环境法律政策全球化的发展倾向”^[29]，并界定了未来气候变化国际法的基本结构。作为人类反省自身活动对环境造成破坏的结果，议定书也是人类自我修正和改错的开始。它为推动人类可持续发展、保护全球环境进程提供了真正全球性的框架，“为缓解全球气候变化问题搭建了更为细致的规则”^[30]。

“议定书以具体的法律机制实现了对公约框架性法律原则的补充，它忠实地体现了公约的法律原则并就达到公约目标指定了多元化的可替代履约途径。公约与议定书实际形成了国内法体系中通常的‘基本法律及其实施细则’的立法模式。”^[31]作为公约的补充，它与公约的最主要区别在于，公约鼓励发达国家减排，不具有法律约束力;而议定书强制要求发达国家减排，具有法律约束力。

作为人类历史上第一个为发达国家单方面规定减少温室气体排放具体义务的法律文件，议定书为37个发达国家及欧盟设立了强制性减排目标。但同时，在强制减排的规定下，议定书也带有一定的灵活性。议定书从各国能够接受的实际条件出发，并没有规定所有的发达国家都要减排。它规定新西兰、俄罗斯和乌克兰三国不减排，而挪威、澳大利亚和冰岛等国甚至还允许排放增长。^[32]而且发达国家的减排目标相对比较低，议定书规定发达国家在2008—2012年平均减排5.2%，远远低于欧盟和广大发展中国家提出的“发达国家到2010年减排15%、到2020年再减排20%”的目标。^[33]对于纳入减排范围的六种温室气体，议定书规定必须同时减排，而不能分步骤、分种类地进行削减，并要求承诺减排的国家定期公布其可证实性的实施进展。

此外，京都机制在不同程度上体现了共同但有区别责任原则，没有规定发展中国家必须采取的措施，这正是因为发达国家应该对全球变暖承担更多的责任。^[34]而CDM则更充分地显示了这一原则，因为CDM的核心意义在于要求发达国家为发展中国家实现可持续发展和温室气体减排提供资金和技术援助。

“为了应对气候变化，全球应减排60%以上才能恢复以往的水平，而《京都议定书》才要求减排5%而已，远远不够。”^[35]可以说，议定书的达成是各方利益妥协的结果，在很大程度上满足了各谈判主体的要求。它在不阻碍发达国家经济发展的同时，为发达国家规定了有约束力的减排目标，又提供了灵活履约机制。大部分的发展中国家也实现了双赢，既加强了发达国家的减排承诺，又避免了自身承担强制减排的义务。然而，在实践中，京都机制可能导致夸大项目减排的效果，在一定程度上减少发达国家根据议定书所承担的减排义务。^[36]根据排放贸易机制，发达国家之间可以进行减排额度的排放权交易，这种方式虽然可以帮助实现其减排目标，但却无助于减缓全球变暖的趋势。联合履约和CDM制度下，由于项目带来的减排量将用于增加发达国家的排放许可，因此参与方可能会夸大项目的实际减排效果，增加在缺乏项目情况下原本可能排放量的估算值，使得双方的减排量严重缩水，从而影响了议定书在减缓全球变暖上的实际功效。