《京都议定书》之后的国际应对气候变化进程

《联合国气候变化框架公约》确立了发达国家与发展中国家在应对气候变化方面“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家率先采取减排行动，并向发展中国家提供应对气候变化的资金与技术，帮助发展中国家提高应对气候变化的能力；《京都议定书》进一步为《公约》附件一国家（即发达国家和经济转型国家）规定了2008—2012年间温室气体量化减排指标，但没有为发展中国家规定减排义务。由于《京都议定书》缺少了美国的参与和中国的实质性减排，实际上漏掉了世界上排名前两位的二氧化碳排放国，因此执行的有效性大打折扣，而且只涉及了2008—2012年的减排安排，因此附件一国家如何在2012年后进一步承担温室气体减排义务，以及如何将美国和发展中国家纳入减排体制，逐渐被提到国际议事日程上来。

2005年底，在加拿大蒙特利尔举行的《京都议定书》第一次缔约方会议上，根据《京都议定书》第三条第九款，启动了附件一国家2012年后温室气体减排指标的谈判，并为此设立了“特设工作组”。特设工作组分别于2006年5月在德国波恩，11月在肯尼亚内罗毕举行了两次会议。但是由于附件一国家对于在2012年后继续率先承担减排义务态度消极，谈判进展十分缓慢。

2007年是在减缓气候变化进程中具有里程碑意义的一年，召开了一系列有关气候变化的国际高层会议（尹忠明、李长青，2008）。在2007年1月举行的达沃斯世界经济年会上，气候变化超过恐怖主义、阿以冲突和伊拉克问题成为压倒一切的问题。世界经济论坛等机构发布的《2007年全球风险报告》称，气候变化是21世纪全球面临的最严重挑战之一，由全球变暖造成的自然灾害今后数年内可能会导致某些地区人口大规模迁移、能源短缺以及经济和政治动荡。2007年2月，联合国政府间气候变化专门委员会在巴黎发表《气候变化评估报告（第一部分）》，指出人类活动是造成气候变化的主要原因，如果气候变化得不到缓解，将引发洪水、干旱和热浪等更多自然灾害。2007年3月，在欧盟春季首脑会议上，各成员国领导人一致同意，单方面承诺到2020年，将欧盟温室气体排放量在1990年基础上至少减少20％。2007年4月，联合国大会首次对气候变化与安全问题进行了讨论。2007年6月，在德国举行的八国集团首脑会议上，气候变化问题成为主要议题之一，八国就应对气候变化问题达成妥协，并一致认为有关谈判应在联合国框架内进行。2007年9月，亚太经合组织第十五次领导人非正式会议发表了《悉尼宣言》，重点阐述了各成员就气候变化问题达成的共识。这是APEC首脑会议首次就全球变暖问题发表宣言。2007年9月，联合国气候变化高级别会议在纽约联合国总部举行，80多个国家的元首和政府首脑与会。这次会议成为联合国历史上就气候变化问题召开的最高级别会议。2007年11月，第三届东亚峰会在新加坡举行，与会领导人签署并发表了《气候变化、能源和环境新加坡宣言》。2007年12月，联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛举行，此次会议被认为是“后京都议定书谈判”的起点，因此备受国际社会关注。通过谈判各方达成“巴厘岛路线图”，为2012年《京都议定书》第一承诺期到期后的温室气体减排谈判设立了议程。

“巴厘岛路线图”共有13项内容和1个附录，其中包含了很多亮点。首先是一如既往地强调国际合作。“巴厘岛路线图”在第一项的第一款指出，依照《联合国气候变化框架公约》（下面简称为《公约》）原则，特别是“共同但有区别的责任”原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，与会各方同意长期合作共同行动，行动包括一个关于减排温室气体的全球长期目标，以实现《公约》的最终目标。然后提出要将美国纳入进来。由于拒绝签署《京都议定书》，美国如何履行发达国家应尽义务一直存在疑问。“巴厘岛路线图”明确规定，《公约》的所有发达国家缔约方都要履行可测量、可报告、可核实的温室气体减排责任，这就把美国也纳入了其中。除减缓气候变化问题外，还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题：适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题。这三个问题是广大发展中国家在应对气候变化过程中极为关心的问题。此外，为下一步落实《公约》设定了时间表。“巴厘岛路线图”要求有关的特别工作组在2009年完成工作，并向《公约》第十五次缔约方会议递交工作报告，这与《京都议定书》第二承诺期的完成谈判时间一致，实现了“双轨”并进。但是“巴厘岛路线图”只规定了2009年前必须完成相关谈判，并没有就2012年后的温室气体减排设定责任。至于2012年之后各方应承担什么样的减排责任，则将在2008年和2009年分别在波兰和丹麦举行的联合国气候变化大会上解决，这就为未来的谈判留下了悬念（潘家华，2005）。

“巴厘岛路线图”以后，关于全球气候变化问题的国际会议和论坛层出不穷，但进展非常缓慢。2008年3月，在泰国曼谷举行了首轮联合国气候变化谈判。各国代表根据“巴厘岛路线图”确定的方向，就未来一年一系列谈判的议程安排达成了协议，确定在今后几轮谈判中进一步讨论如何促进发达国家切实为发展中国家应对气候变化提供技术和资金支持，如何通过“清洁发展机制”、碳贸易等国际市场机制推动发达国家实现进一步减排等重要议题。2008年6月，在德国波恩举行的第二轮联合国气候变化谈判没有取得明显进展。在谈判过程中，欧盟主张在温室气体减排方面设定具有约束力的国家目标，美国因担心这样会损害其经济增长而提出只在个别行业设定全球目标。中国和墨西哥等国则提出有关资金和技术转让方面的建议。2008年7月，在日本北海道举办的八国集团首脑会议上，八国集团领导人表示，八国集团寻求与《联合国气候变化框架公约》其他缔约方一道，通过谈判实现到2050年把全球温室气体排放在目前基础上减少50％的长期目标，但没有提出明确的中期目标。2008年8月，第三轮联合国气候变化谈判在加纳首都阿克拉举行。各国代表同意，在波兰波兹南联合国气候变化大会前起草一份可供讨论应对气候变化新行动的文本材料，此外还讨论了如何减少发展中国家因过度砍伐森林和森林退化带来的温室气体排放问题。2008年11月，中国政府与联合国共同举办了“应对气候变化技术开发与转让高级别研讨会”，会议发表了《应对气候变化技术开发与转让北京宣言》，呼吁加强国际合作，加快相关技术的研究、开发与应用。宣言同时强调技术转让的重要性，特别是最不发达国家的相关能力建设。2008年12月，在波兰波兹南召开的联合国气候变化大会高级别会议进展也不够理想。发达国家和发展中国家在减缓、适应、技术转让和资金支持上意见分歧。这次会议还透露出了两条重要信息：一是关于“共同但有区别的责任”原则，在对“区别”的理解上，有些发达国家要求对发展中国家分类，把经济相对发达、排放较高的发展中国家与其他发展中国家区分开来；二是否定《京都议定书》，一些发达国家认为吃亏了，日本、丹麦等国试图对发展中国家提出相应要求。由此可以预计，在推动减缓全球气候变暖、推动建立2012年后发达国家减排目标方面，由于关乎各国重大的政治和经济利益，谈判一定会困难重重，最终的结果取决于大国（或集团）的强强博弈，而发展中国家特别是中国将会面临越来越大的减排压力。

2009年以来的几轮谈判也是进展缓慢。遭遇全球金融危机的“寒流”，使得一些国家在应对气候变化问题和促进经济发展问题上显得摇摆不定。2009年底的哥本哈根被寄予了很高期望，被一些媒体认为是“拯救人类的最后一次机会”。由于发达国家和发展中国家在减排责任、资金支持和监督机制等议题上分歧严重，会议被迫拖延了一天，但结果仍难弥补分歧。此次会议最终达成的是不具法律约束力的《哥本哈根协议》。争论的焦点问题，如碳减排指标的分配、援助发展中国家的资金数额和筹集问题等并没有得到解决，还要在下一轮的谈判中进行协商。