《京都议定书》的缔结及其生效

一、《京都议定书》的缔结及其生效

（一）“柏林授权”启动谈判

《联合国气候变化框架公约》在订立之时仅规定发达国家应在20世纪末将其温室气体排放减少到其1990年的水平，但对于具体应该减排多少和量化的指标都没有设定，缺乏可操作性。为了能进一步解决该问题，实现UNFCCC中缓解全球变暖趋势的预期目标，使全球温室气体排放量控制在预期水平，还需要缔约方各国作出更加细化并具有强制力和可操作性的承诺。在《公约》签订的第二年德国柏林的第一次缔约方大会上，各缔约方认为《公约》不足以缓解全球气候变化，于是会议通过了一项决议，称之为“柏林授权”。这是本次会议的核心问题，即如何强化发达国家的温室气体减排义务。这次会议作出一项决定，要求缔约方谈判并制定议定书，规定发达国家在2000年之后的减排义务及时间安排表，特别规定了不为发展中国家引入《公约》外的任何其他新的义务。“柏林授权”明确对发达国家划定了减排义务范围，并且明确地强调不能给发展中国家增加任何新的任务。自此开始了一场旷日持久的关于加强发达国家义务及承诺的谈判。

（二）谈判中各利益集团的立场

《京都议定书》的生效经历了漫长的谈判博弈过程。应对气候变化最根本的办法就是减少温室气体排放，而减少温室气体排放的主要途径是充分利用能源和坚持可持续发展，而能源是与一国国民经济和社会发展密切相关的要素，事关国家的重大经济利益和发展空间。因此，要在有关气候变化国际公约和具体规则的谈判过程中，达到各个缔约方都满意的结果是非常困难的，关于保护全球气候系统和追求经济社会发展之间的矛盾成为了贯穿整个谈判的核心问题。特别是发达国家和发展中国家对于减排目标不能达成一致，气候变化领域的国际谈判实际上成为了主要国家利益集团在政治、经济、科技、环境和外交等领域的综合较量，进一步形成了几个不同的利益集团。

在《议定书》的谈判期间，形成了三大主要利益集团，分别是欧盟、伞形集团和“七十七国集团加中国”。这三大利益阵营的抗衡角逐奠定了国际气候变化谈判的基本格局。

1.欧盟积极应对

欧盟各国经济比较发达，环境状况良好，减缓气候变化须使用的清洁能源在其能源结构中占较大比例，他们又拥有先进的技术和足够的资金，因此在谈判期间的政治气势比较强势，要求缔约方都应采取激进的方式来减排，并力争在国际谈判中主导气候变化谈判的走向。

欧盟也企图借气候变化问题牵制美国，但美国在拒绝批准《议定书》后，欧盟坚定的立场受挫，没有再坚持严格的环境标准，出现倒退和妥协的局面。

2.伞形集团压力较大

伞形集团^[23]以美国和澳大利亚为代表，这些发达国家多为能源消耗大国，实行温室气体减排的压力较大。其中，美国以占世界4%的人口却占世界25%的温室气体排放，为能源使用第一大国，在减缓全球气候变化问题上，扮演着举足轻重的角色。加拿大占世界人口的0.5%，而CO₂排放量占世界第八位，以人均排放量而言，为全球第一。加拿大能源使用量大，且国内资源丰富，为石油、天然气输出大国。日本也是CO₂排放大国，总量仅次于美国、中国、俄罗斯，居世界第四位。但日本与美国、加拿大不同，石油多依赖进口，能源效率很高，因此，未来排放增长的空间不太大。澳大利亚是煤炭输出国，挪威、冰岛两国能源以水力为主，CO₂排放基准量很低，未来发展需要依赖石油和天然气。而瑞士2/3的能源需要依赖进口。俄罗斯和乌克兰等国家，由于经济衰退握有大量“热空气”排放权。

这些国家比较担心温室气体的减排会对本国经济造成过重负担，反对立即采取减排、限排措施，这一点与欧盟国家的态度不一致。但在对发展中国家设立承担减排、限排温室气体义务方面，却与欧盟态度相当一致，且十分强硬。

在签署《京都议定书》的态度上，他们在谈判前期一直犹豫，最终迫于国际压力，大部分国家还是签了《议定书》，只有美国以“气候变化在科学上具有不确定性”和“限制使用化石燃料会对美国经济造成巨大影响”为理由而拒绝批准，但在国内实行了新的气候变化政策，并提出了应对气候变化的新机制（如碳吸收和储藏技术、甲烷收集与市场化交易等）。

3.“77国集团加中国”协调一致

这一集团都是发展中国家，他们一致的立场是发达国家应对全球气候变化承担历史和现实责任，应当首先积极采取减排行动，另外坚决反对在目前情况下由发展中国家承担减排、限排温室气体义务，否则会阻碍自身的经济发展。在COP9之前，这些国家在关于拒绝承担义务方面仍旧保持一致。

但由于这个集团太过庞大，集团内部矛盾也在加大，内部协调愈加困难。石油输出国组织，如沙特阿拉伯、科威特、利比亚等国，担心减缓气候变化会导致石油需求下降，其在国民经济中占主导地位的石油生产和出口受到影响，越来越倾向于国际气候变化谈判的反对者；小岛国联盟由于受到气候变化的影响最大，气候变暖使海平面上升会使其面临灭顶之灾，他们越来越倾向于欧盟的激进态度，强烈要求发展中大国也承担减排义务；中国、印度等发展中大国经济发展迅速，对能源的需求很迫切，也面临着可持续发展的挑战，但依旧坚持共同但有区别的责任原则，以发展中国家发展的需要而明确不承担减排义务；但巴西、阿根廷等拉美国家却有对主动承担减排持有牛刀小试的态度。

不过，“77国集团加中国”在整个谈判的过程中协调一致，从根本上保护了发展中国家的基本利益，为发展中国家参与国际应对气候变化谈判打下了良好的基础，这其中中国的协调工作功不可没。

（三）《议定书》明确了温室气体减排目标

《京都议定书》为各缔约方规定了有法律约束力的定量化减排和限排指标。《议定书》对《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放作出了限制，包括6种气体：二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。议定书规定，在2008年到2012年间，主要工业发达国家温室气体排放量要在此第一承诺期内将这6种气体排放在1990年的基础上平均削减5.2%，其中最大排放国美国削减7%，欧盟各国削减8%，日本削减6%，加拿大削减6%；新西兰、俄罗斯和乌克兰可将排放量稳定在1990年水平上，而发展中国家包括几个主要的二氧化碳排放国，如中国、印度等并不受约束。这一协议被称为人类“为防止全球变暖迈出的第一步”，也是历史上第一个为发达国家规定减少温室气体排放的法律文件。^[24]同时没有为发展中国家规定任何减排或限排义务，符合“柏林授权”的规定和精神。

《京都议定书》还规定了其生效的条件：《京都议定书》需要占全球温室气体排放量55%以上的至少55个国家批准，才能成为具有法律约束力的国际公约。

（四）“京都三机制”的重要意义

《京都议定书》制定了三种灵活履约机制，以帮助各缔约方实现各自的减排承诺，称之为“京都三机制”：联合履行机制（JI）、排放贸易（EI）和清洁发展机制（CDM）。根据这些灵活机制，有强制减排义务的发达国家可与其他发达国家或所有发展中国家之间进行以项目为基础的减排量的交易，发达国家通过转让或购买温室气体排放许可，在达到减排量化目标的同时最小化其减排成本。

联合履行机制（Joint Implementation）允许附件一国家在本国之外的其他附件一国家实施温室气体减排或者碳汇项目，所获得的减排量单位，可以计入本国的减排目标。排放贸易（Emission Trading）允许附件一国家如果超额完成了其所承诺的减排任务，便可以将其多余的减排限额部分出售给某个排放量超过减排目标的附件一国家。

清洁发展机制（Clean Development Mechanism）允许承担温室气体减排任务的附件一缔约国通过在非附件一缔约国投资温室气体减排项目，获得“经核证的减排”（CER），并以此抵消其依据《京都议定书》所应承担的部分温室气体减排任务。这一类项目通常是由发达国家在发展中国家设立项目来完成，发展中国家可以通过该机制提高本国的环保技术水平和资金能力。

只有CDM这一项与发展中国家——非附件一国家的能力建设相关，包括通过设立项目而转让的先进环保技术以及投资到发展中国家的项目资金，以此来提高发展中国家的能力建设的保障，提高其应对气候变化的基本能力。清洁发展机制为发展中国家能力建设提供了新的途径。

（五）与能力建设有关的四项重要法律文件

在《京都议定书》通过之后的几次缔约方大会上，各缔约方就如何具体进行减排计划和实施减排措施等问题达成一致或作出妥协，达成了一系列重要的法律性质的文件，为推进具体减排计划和促进能力建设作出了贡献。

1.《布宜诺斯艾利斯行动计划》成为《京都议定书》实施细则

《京都议定书》制定后，为了使其更加有效实施，并落实发展中国家关心的资金安排等问题，在1998年《气候变化框架公约》第四次缔约方大会上，经过激烈的谈判，与会各方最终制定出了《布宜诺斯艾利斯行动计划》，成为《京都议定书》的实施细则。该《行动计划》把2000年定为最后期限，要求国际社会须在此之前解决有关减少温室气体排放的机制问题，要求发达国家应该明确如何向发展中国家转让相应的环保减排技术，同时提出发达国家能否通过特定的方式，如向排放量远远低于所订标准的国家提供资金，以便解决“京都三机制”，特别是CDM——清洁发展机制，在运行模式、规则、指南、操作程序和方法学方面的细则，使京都三机制具备充分的可操作性，推动京都议定书的批准和生效。另外该计划还涉及保证遵守公约的有效约束等问题，对违反履行规定者是否要采取相应的惩罚措施等。

《布宜诺斯艾利斯行动计划》为公约第六次缔约方大会须谈判通过的《议定书》实施细则和要素作好了充分的准备，并为之后的谈判内容打下了基础，给出了谈判的框架。发达国家在此次大会上仍对《议定书》规定的减排责任承担态度模糊，他们力推“后京都进程”，目的是想让发展中国家同样承担减排的义务，给其以压力。东道国阿根廷还在此次大会上提出所谓发展中国家“自愿承诺”的议题，以此分化发展中国家的力量，使一些立场不坚定的发展中国家分化趋势扩大。但最终发达国家和发展中国家妥协并达成了“布宜诺斯艾利斯行动计划”，否决了“自愿承诺”的所谓议题，挫败了发达国家试图启动“后京都进程”的意图。该计划在东京会议的基础上向前迈进了一步。虽然在减少温室气体排放量方面仍面对许多严重的障碍，但是这个行动计划为克服这些障碍创造了一定的条件。

2.《波恩政治协议》构建议定书能力建设细则的基本框架

2001年7月，《公约》第六次缔约方大会续会在德国波恩举行。召开续会的主要原因是美国宣布不批准《京都议定书》，即美国将没有履行强制减排温室气体的义务。但这个原因并不能阻碍国际社会促进推动议定书生效的脚步，续会的目的就在于此。经过艰苦的谈判，最终达成了“波恩政治协议”（Bonn Agreement）。

《波恩政治协议》主要内容包括4个方面^[25]：①建立《公约》框架下的“气候变化专项基金”“最不发达国际基金”和“适应性基金”三项基金，旨在帮助发展中国家和不发达国家的能力建设；②提出开展“土地利用、土地利用变化和林业”活动产生的计算碳汇所应遵循的原则；③对“京都三机制”的原则、性质、范围、参与资格与遵约机制以及管理机构等核心问题作出了规定；④对《京都议定书》遵约程序的基本原则、机构组成、决策程序和不遵约后果等核心内容作了规定。

《波恩政治协议》有力地打击了美国的单边主义，成为气候谈判进程中的重大突破。但其弊端在于，该协议从本质上看是谈判各方妥协的产物，其中对“伞形集团”的主要成员日、加、澳等国，以及俄国作出了较大让步，对《议定书》的环保作用有削弱的趋势。不过波恩协议为发达国家尽早批准《京都议定书》奠定了基础，也为议定书实施细则的进一步谈判建立了基本框架。尽管美国拒绝批准《京都议定书》，但波恩协议通过国际社会的共同努力，表达出了世界各国希望共同对付气候变化而继续努力的意愿，为一度止步不前的谈判带来了转机。

3.《马拉喀什协定》推动了能力建设问题的相关法律决议

第七次缔约方大会于2001年在摩洛哥马拉喀什举行，会议主要内容是针对“波恩政治协议”进行技术性谈判以便落实。会议最终以一揽子方式通过了一系列决定，统称为“马拉喀什协定”。

该协定的主要内容包括：①规定了国际排放贸易、清洁发展机制和联合履行机制的操作规则，以及这些机制参与方的合格性定义。②建立了一个各方妥协的制度以规定不能完成排放目标的后果，但是该制度的法律绑定程序问题被遗留到下次会议解决。③确定了提供交换的计算程序——意味着在三种灵活机制下产生的排放单位都可以作为当量单位进行数次交换。协定还规定了一种关于碳汇的新型排放单位，但是它不能储存供未来的承诺期使用。④决定在第八次缔约方会议中考虑并在第九次缔约方会议中确定减排承诺的评价程序，以便将来可以对发展中国家的努力作相同的讨论。

本协定是谈判各方在不断地斗争和妥协过程最终的结果。本次会上将《公约》第六次缔约方大会续会所针对的三个主要问题——资金、技术转让、能力建设——所达成的系列草案统一通过，还通过了关于《京都议定书》三机制、遵约程序和碳汇问题，这些统统达成了一揽子解决方案，使《波恩政治协议》的完整性得到了维护，推动了发达国家向发展中国家提供资金援助的进程。但此次会议不尽如人意之处在于“77国集团加中国”和欧盟为了争取俄、日等国批准《议定书》并使其尽快生效，而在碳汇和遵约问题上表现出较大灵活性，相比谈判初期不再坚决，这无疑使得《议定书》的环保功能和法律效果减弱。

4.《德里宣言》对能力建设的国际合作问题意义重大

《德里气候变化与可持续发展部长级宣言》（简称《德里宣言》）是在COP8上部长级会议通过的重要文件，在中国、印度等发展中大国的努力下，该宣言提出在可持续发展框架下应对气候变化的思想，给各缔约方的减排、限排工作引导了方向。可持续发展成为应对气候变化国际合作的指导思想，使《德里宣言》这个虽不具备法律约束力的文件具有里程碑意义。

（六）《议定书》生效的重要意义

《京都议定书》的生效条件是55个《框架公约》缔约方批准，且其中的附件一国家缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件一国家缔约方1990年温室气体排放总量的55%以上。^[26]中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。欧盟及其成员国于2002年5月31日正式批准了《京都议定书》。

美国人口仅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上，占附件一国家的36.1%，为全球温室气体排放量最大的国家。但遗憾的是，2001年美国以“减排会限制经济的发展”为借口宣布拒绝批准《京都议定书》。这样要达到议定书的生效条件就必须使所有其他附件一国家批准。占1990年附件一国家17.4%的排放量的俄罗斯签订与否至关重要。但俄罗斯国内对是否签署的问题分歧严重，反对者认为批准议定书将阻碍俄罗斯经济的发展，妨碍普京总统提出的在未来10年里GDP每年递增10%以上目标的实现。支持者则指出，批准议定书除了能使环境质量得到改善外，还能促使俄罗斯对其工业进行升级。^[27]最终在谋求欧盟关于俄罗斯加入WTO的政治支持的问题上，得到了欧盟的承诺，从而俄罗斯于2004年10月批准了《京都议定书》，促成《京都议定书》于2005年2月16日正式生效。

截至2005年8月13日，全球已有142个国家和地区签署该议定书，其中包括30个工业化国家，批准国家的人口数量占全世界总人口的80%。截至2007年12月，共有176个缔约方批准、加入、接受或核准《京都议定书》。自此，《京都议定书》作为发达国家完成温室气体具体减排任务以及发展中国家获得发达国家支持进行能力建设的国际法律依据，开始发挥重要作用。《京都议定书》的生效使温室气体减排和能力建设进入新阶段。