美国退出《京都议定书》

一、美国退出《京都议定书》¹

京都会议之后，国际气候变化谈判的焦点主要集中在《京都议定书》所确立的各项机制的具体实施细则以及发展中国家的参与问题上。发达国家内部、发达国家与发展中国家之间都存在严重的分歧。发达国家内部的分歧主要发生在欧美之间，表现在履约方式的选择上。美国强调通过市场途径、通过温室气体排放贸易弹性履约，其目的在于实现低成本的减排。欧盟则要求地区限额减排，防止因弹性履约而转移排放，使减排目标落空。欧盟也担心，美国和其他国家依赖于市场途径履约的公司，将比欧盟的公司更具有竞争优势，而后者会受到碳税和范围广泛的各种规章的管制。关于发展中国家的参与问题，主要是发达国家和发展中国家之争。美国和其他发达国家坚持认为，如果没有发展中国家实质性的参与，全球温室气体排放难以得到有效控制，而发展中国家则认为发达国家负有更多的历史责任，并且由于自身的温室气体历史累计排放和能力有限，不愿过早做出减排承诺。

在上述背景之下，美国在小布什政府上台后不久就宣布退出《京都议定书》。2001年3月13日，小布什在给几位参议员的回信中指出²：“我反对《京都议定书》是因为它排除了世界上80%的部分，包括主要的人口中心，例如中国和印度的遵守义务，并且这会严重地损害美国的经济。”³这意味着小布什对《京都议定书》的批评主要集中在两个方面：第一，它没有为发展中国家规定具有约束力的减排温室气体的义务；第二，它会使美国的经济受到巨大的损害。2001年6月11日，小布什政府对气候变化战略审查的初步报告提出了以下五点美国拒绝《京都议定书》的理由：第一，由于《京都议定书》排除了发展中国家承担减排义务，因此对于应对气候变化是无效的。第二，《京都议定书》订立的减排目标不是建立在科学的基础之上。第三，《京都议定书》的目标是轻率和急躁的。报告认为，要实现《京都议定书》所规定的美国的减排目标，将要求美国在不到七年的时间中削减三分之一的温室气体排放，这将给美国的经济带来巨大的和不必要的成本。第四，《京都议定书》可能会给美国和全球经济带来巨大的伤害。美国认为，大部分的模型表明，如果实施不带有排放贸易机制的《京都议定书》，则到2010年时，美国的国内生产总值将减少1%—2%。其他国家也将难以实现减排目标。第五，《京都议定书》使美国危险地依赖于其他的国家，因为美国将需要从其他国家购买减排信贷来实现其减排目标。⁴小布什总统在2001年6月11日的演讲中也提出：“我们也意识到世界上温室气体排放量的其余80%的存在。这些排放中的大部分温室气体来自于发展中国家。世界上第二大温室气体排放国完全被排除在《京都议定书》（规定的具有约束力的减排义务）之外。印度和德国也属于较大的温室气体排放国。但是印度也被排除在《京都议定书》（规定的具有约束力的减排义务）之外。……许多国家不能够实现《京都议定书》的目标。这些目标本身是强词夺理的，不是建立在科学的基础上的。对于美国来说，遵守这些指令将产生消极的经济影响、导致工人的失业和消费价格的提高。当你重新评估这些缺陷时，大部分人会认为这不是完好的公共政策。”⁵2002年2月14日，小布什在发布新的环境方案时又指出：美国退出《京都议定书》的理由是，第一，美国实现议定书减排目标的成本太大，会给美国造成4 000亿美元的经济损失，减少490万个就业机会；第二，发展中大国（尤其是中国、印度和巴西）没有以某种有效方式参与减排，对美国来说是不公平的；“作为负责捍卫美国人民和美国工人福祉的总统，我不会使我们的国家委身于一项将使几百万国民失去工作的糟糕条约。”第三，气候变化问题尚存在科学的不确定性。小布什称，全球气候变化问题是一个长期的、复杂的问题，需要许多代人不懈的努力。由于仍然存在科学的不确定性，应该努力加强那些有助于解决气候变化问题的研究。小布什强调，作为美国总统，要对美国人民的福利负责，尤其要强调经济增长。因此，小布什政府提出，美国温室气体减排的目标要与其经济规模联系起来。⁶

从以上的这些言辞可以看出，小布什政府认为，理想的国际气候议定书应该包括的要素是：让关键的发展中国家作出减排温室气体的承诺，以及使美国在不需要付出巨大经济成本的情况下就很容易实现减排目标。这实际上也是伯德—哈格尔决议案所强调的美国签署和批准《京都议定书》的前提条件。

但是，美国在国际层次上进行的博弈难以实现这两个方面的目标。就发展中国家承担具有约束力的减排义务这一点来看，该问题在克林顿政府执政时期还未列入国际谈判的日程。克林顿总统在阿根廷宣布将自愿承担《京都议定书》的减排义务之后，签署了《京都议定书》，这是策略性的举动。与此同时，美国的首席谈判代表说：发展中国家这样的“有意义的参与”是美国批准《京都议定书》的前提条件，并且暗示在不久的将来其他发展中国家可能会做出另外的宣布。⁷但是事实上，这种情况并未发生，而且在可预见的将来也难以发生。发展中国家在此后的国际谈判中将重点放在坚决要求发达国家履行其在国际条约中作出的各种承诺，并在减排温室气体方面向发展中国家提供资金和技术援助，主张维护《京都议定书》的严肃性和完整性，反对为发展中国家规定减排义务。在《联合国气候变化框架公约》第七次缔约方会议上，大会主席还曾提出具体设想，即将发展中国家承诺问题列入2002年缔约方会议议程，在2003年全面展开谈判。作为“77国集团加中国”关于该议题的协调员，中国提出并推动发展中国家形成统一的立场：即不得为发展中国家引入新义务，反对启动为发展中国家引入新义务的进程，应审查发达国家义务的“履行”是否充分。由于“77国集团加中国”态度坚决，主席提案最终破产。在发展中国家的要求下，第八次缔约方会议敦促发达国家履行《联合国气候变化框架公约》所规定的义务，在技术转让和提高应对气候变化能力方面为发展中国家提供有效的帮助。总之，由于中国与美国之间存在着根本性的分歧，小布什政府不可能在国际层次的博弈中让包括中国在内的“发展中国家进行有意义的参与”。

在经济成本问题上，美国国内对遵守《京都议定书》所付经济代价的预测几乎异口同声：《京都议定书》会损害美国的经济。政府间气候变化委员会曾对议定书减排的总成本作出估计，即占到所预测的2010年国内生产总值的0.1%—1.1%。⁸小布什政府认为这些成本过于高昂，会引起经济灾难，并且担心这种预测的不确定性。小布什政府在对美国的气候变化政策进行审查后提出的一份报告称，实现《京都议定书》的减排目标对美国经济带来的潜在成本，到2010年时占到国内生产总值的1%到2%；如果美国不参加排放贸易，则占到国内生产总值的4%。这份报告还说，如果国内生产总值削减2%，则相当于1970年石油危机造成的损失；如果国内生产总值削减4%，将使美国的经济“从强劲的增长走向衰退，对全球经济也会带来潜在的重大影响”⁹。

能源信息局（U.S.Energy Information Administration）作为美国能源部的官方机构同样悲观地预测：如果实施《京都议定书》，则会使石油价格提高52%，电力价格提高86%，国内生产总值减少42%，个人收入减少2.5%。该机构后来发表的一份报告更声称，在以后的20年中，美国的能源需求量会大幅增加，其中天然气增加62%，石油需求增加33%，电力需求增加45%；如果把二氧化碳的排放量减少到低于1990年水平的7%——也就是《京都议定书》规定的美国的减排目标——会导致美国需要从利用煤炭发电转向利用天然气发电，并且会大幅提高电力的价格。这个报告还预测，如果把二氧化碳的排放减少到1990年排放水平的7%以下，美国利用天然气发电的份额则必须从1999年的15%提高到2010年的45%和2020年的56%；与1990年的电力价格相比，电力价格到2010年将增加26%。

小布什政府的能源部长斯彭瑟·阿巴拉罕（Spencer Abraham）指出：“美国在以后20年里将面临重大的能源供应的危机”；“不能够迎接这些挑战将会威胁到我们国家的经济繁荣，危及我们国家的安全，并且完全改变我们的生活方式。”阿巴拉罕还指出，提高美国的电力和天然气价格会足以严重到把美国推向经济衰退。他认为，美国的电力消耗远远超出了20世纪90年代的预测，主要是由于信息经济的推动，“据一些专家计算，国际互联网早已经消耗了8%—13%的电力。如果电力需求在以后的十年中以同样的速度增长，到2020年我们将需要近1 900座新的发电厂——或者每年需要新增90多座才能跟上发展”。他还强调，任何限制美国电厂二氧化碳排放的计划将要求急剧地减少煤炭的使用，而煤的发电量超过了美国发电量的50%；当政府继续对新的煤炭技术进行投资的时候，它不会停止使煤炭成为发电的燃料来源。他强调：“我们不会支持威胁到电力供应和大幅提高电力价格的措施。”“小布什总统作出了正确的决定——不要对二氧化碳的排放施加新的联邦指令。如果美国要想在以后的20年中具有可靠的电力供应，煤炭必须继续发挥主要的作用。”¹⁰可以看出，小布什政府的能源机构对《京都议定书》可能对美国造成的经济影响是极为担心和强烈反对的。

为了减少实现《京都议定书》减排目标的成本，美国可以通过购买俄罗斯等国家的“热空气”，或者是通过碳沉降等方式。在第一个问题上，许多美国的分析者指出，通过排放贸易是美国能够实现其减排目标的唯一途径。然而，如果美国试图向俄罗斯和其他东欧国家购买“热空气”，则带有很大的不确定性。首先，出售排放限额的国家必须符合一定的标准和监督要求。但是，一些具有多余排放限额的国家并不能做到这一点，而且美国担心至少到2007年还不能确定这些国家是否会符合一定的要求。¹¹这样，如果美国承担了它的减排义务，能否通过购买“热空气”低成本地实现《京都议定书》所规定的减排目标，仍然是非常不确定的。其次，即使俄罗斯和东欧国家符合了有关的要求，并且被允许出售它们的排放份额，美国每年购买这些限额的费用也将达到几十亿美元，而这并不会实质性地减排温室气体。¹²

在通过碳沉降来降低减排成本的问题上，第六次缔约方会议的无果而终使得美国的希望进一步落空。在会议之前，美国谈判代表团乐观地宣称：“我们在这次会议上的工作必须是帮助各国踏上批准（《京都议定书》）之路。”¹³美国希望在确保《京都议定书》的环境整体性（envi-ronmental integrity）的同时，也同样关心成本效益问题，也希望制定能够自由使用灵活机制的规则以及对碳汇¹⁴问题进行广泛的界定，从而降低实现减排的成本。¹⁵同时，美国主张“达不成协议比一个坏协议要好”。

第六次缔约方会议于2000年11月13—15日在荷兰海牙召开。这次会议旨在就如何具体贯彻《京都议定书》达成最终的协议。在本次会议上，碳汇处置、灵活机制的使用限制、遵约程序等议题相互关联。同时，这些问题又与对发展中国家的援助问题联系在一起，使得谈判进程非常复杂。从海牙会议的实际情况来看，争议的焦点集中在吸收碳汇和海外减排的比例等问题上。

在此次会议上，美国主张利用以市场为基础的灵活机制（如排放贸易）和碳汇来实现减排目标。美国谈判者要求不对排放贸易施加限制，从而允许公司购买或者出售排放份额或者在国外投资以实现减排目标。此外，美国还要求以碳汇来抵消本国的实际排放量，这样可以通过以较少的费用帮助其他国家植树造林，来换取美国继续大量地排放温室气体的权利。美国最初的立场是，其森林每年吸收的超过3.1亿吨的碳，应该作为议定书对美国规定的减排目标的一部分。在欧盟的反对下，美国减少了这个数量，提出从森林吸收的1.25亿吨的二氧化碳应该成为减排份额的一部分。对美国谈判代表来说，如果这个要求得到实现，则可以使《京都议定书》得到美国国内以农业为主的各州的支持，增加得到国内批准的可能性。否则，在国内以石油和煤炭为主要工业的各州的强烈反对下，该议定书不可能获得参议院的批准。

欧盟则认为不能无止境地利用碳汇抵消排放和换取排放权利，而需要在抵消排放量上加一个50%的上限，以此迫使美国至少要在本国进行实际的减排，真正减少二氧化碳等温室气体的排放。美国在对其提议做出一定的妥协之后，欧盟仍然反对主要依赖森林和农业碳沉降减排温室气体，认为这意味着降低了对工厂和企业等减少温室气体排放的要求。因此，欧盟的谈判者对美国的建议反应冷淡，说它太模糊了。在发布的正式声明中，欧盟代表仍然强调碳汇问题的科学不确定性和风险性。¹⁶许多欧盟国家之所以坚持这一立场，首先因为担心美日倚重排放贸易和碳汇作为减排手段，从而减少它们的实质性减排。其次，欧盟没有美国那么多的森林和农业用地。¹⁷最后，欧盟对实现自己的减排目标更为自信。到2000年，欧盟的温室气体排放量已经低于1990年排放水平的4%，这主要是由于东德经济的崩溃（使得德国削减了18.7%的温室气体排放量）以及英国的主要能源从煤炭转向天然气（从而削减了14%的温室气体排放量）。由于这两个国家的排放量占到欧盟排放量的40%，因此它们削减温室气体排放量，有助于欧盟实现其减排目标。与此同时，美国的温室气体排放量则增加了11%。

在欧盟和美国争执不下的情况下，第六次缔约方会议主席、荷兰环境部长詹·普龙克（Jan Pronk）提出了一个计划梗概，用来作为进一步谈判的基础。普龙克的妥协方案意味着进一步限制碳汇的使用。如果美国谈判者接受了普龙克的提议，则美国将只能把0.5亿吨的碳汇计算在内。普龙克的提议也意味着，附件Ⅰ所列国家应该至少有一半的温室气体减排是通过采取国内措施实现的，包括减少发电厂、工厂和汽车使用的化石燃料，而不是通过国际排放贸易实现。在碳汇问题上，欧盟代表团指出，普龙克提出的可以充当减排份额的碳汇的数量还是太大了。他们认为，《京都议定书》的目的在于使碳汇问题只能作为国内措施的补充手段，应该主要通过使电厂和工厂转向使用更加清洁和有效的能源来促进实际的减排。但另一方面，普龙克的计划又受到参加会议的环境非政府组织的严肃批评，指出这将允许美国和其他国家避免在国内进行实际的削减。美国代表团则强调，只有通过使用碳沉降和不受限制的排放贸易才能使美国实现《京都议定书》规定的减排目标。他们也反复强调美国正在作出稳定的和实质性的努力，来减少国内温室气体的排放——即使是在美国经济获得史无前例的增长的时期。¹⁸综上所述，在第六次缔约方会议上，《京都议定书》的主要参加国——美国和欧盟——在碳汇等关键问题上的分歧，直接导致了这次会议的无果而终，而美国希望通过利用碳汇问题来降低减排成本的目标也同样落空。

第六次缔约方会议的失败使得小布什政府相信，欧盟不同意美国利用足够的碳沉降来实现其减排目标，而进一步的国际谈判也难以使各国在这个问题上达成一致。由于在购买“热空气”和“碳沉降”这两个问题上都没有实现既定的目标，美国政府实现减排成本最小化的目标最终落空，从而认为要实现既定的减排目标，就必须付出巨大的经济成本，进而严重损害美国的经济。这就使得美国难以对采取减缓行动作出有力承诺。

因此，从要求发展中国家进行有意义的参与和通过购买“热空气”及利用碳沉降降低减排成本两方面来看，小布什政府与包括中国在内的发展中国家和欧盟都存在巨大的分歧。所以，如果说克林顿政府尚有一些机会就发展中国家的参与和碳沉降问题，与其他国家展开谈判，小布什政府则要么是接受一个自己不满意的和参议院不可能批准的议定书，要么是在第六次缔约方会议谈判失败之后宣称《京都议定书》“在根本的方面是有缺陷的”，并且拒绝这个议定书。¹⁹