气候正义与气候变化的国际法律应对

气候正义与气候变化的国际法律应对^[39]

□　张建伟^[40]

内容摘要　气候变化问题的解决需要全球气候治理，而全球气候治理的基础是气候正义。因此，气候正义应成为气候变化国际法律应对的核心考量。在气候变化国际法律应对中落实气候正义应坚持区别对待，但现有气候变化国际法律应对存在不足，为此应加以完善以实现气候正义。

关 键 词　气候变化　气候正义　国际法律应对

目　　次

一、气候正义:气候变化国际法律应对的核心考量

　　(一)气候变化问题的解决需要全球气候治理

　　(二)全球气候治理的基础是气候正义

二、区别对待:气候正义在气候变化国际法律应对的落实

三、现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的不足

　　(一)生存权问题

　　(二)发展权问题

　　(三)清洁发展机制“失灵”问题

四、实现气候正义:气候变化国际法律应对的完善

　　(一)坚持区别对待原则

　　(二)关注气候适应解决生存权问题

　　(三)在公平的基础上落实减排的有效性

　　(四)在正当的基础上实现减排的经济性

气候变化是当今人类社会面临的新的环境问题，与传统的环境问题不同，其影响是多尺度、全方位、多层次的，正面和负面影响并存，但负面影响更受关注。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第一款中，将气候变化定义为:“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变。”^[41]目前大气层中的温室气体含量已超过390ppm二氧化碳当量，并且每年继续上升1.5-2ppm，而1750年前后即西方工业革命开始阶段，大气中的二氧化碳只有280ppm。^[42]气候变化将导致地球气候系统的深刻变化，使人类与生态环境系统之间业已建立起来的相互适应关系受到显著影响和扰动。政府间气候变化专门委员会(IPCC)在其第四次评估报告的综合报告中指出:“地球上的许多地方将变得越来越温暖。旱灾、水灾和其他形式的极端天气会变得更加频繁，并威胁到粮食供应。不能适应这种变化的植物和动物将会死亡。现在海平面正在上升，未来这种趋势还将持续，这将迫使成千上万沿海地区的人口发生迁移。”

因此，全球气候变化问题引起了国际社会的普遍关注。针对气候变化的国际法律应对随着联合国气候变化框架条约的发展而逐渐成型。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)阐明了其行动框架，力求把温室气体的大气浓度稳定在某一水平上，从而防止人类活动对气候系统产生“负面影响”;1997年通过的《京都议定书》确定了发达国家2008—2012年的量化减排指标;2007年12月达成的巴厘路线图，确定就加强UNFCCC和《议定书》的实施分别展开谈判，并于2009年12月在丹麦哥本哈根举行了缔约方会议。不过截至目前，气候变化的国际法律应对更多关注的是温室气体的减排，虽然针对发达国家和发展中国家，在责任的承担上其确立了“共同但有区别的责任”原则，但气候正义尚未得到充分的落实，而气候正义能否实现事关气候变化国际法律应对的成败。

一、气候正义:气候变化国际法律应对的核心考量

气候正义(CLIMATE JUSTICE)是环境正义在气候变化领域的具体要求。根据美国联邦环境保护署(EPA)对环境正义所作的界定，“环境正义是指在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面，全体人类，不论种族、肤色、国籍和财产状况差异，都应得到公平对待和有效参与环境决策”，气候正义可以概括为在气候变化的法律应对方面(包括制定、适用和执行等)，无论发达国家还是发展中国家，全体人类都应得到公平对待和有效参与气候治理。当前，“气候变化引发的正义问题严重影响了解决气候变化各种措施的有效性”。^[43]因此，气候正义应是气候变化国际法律应对的核心考量。其原因在于:

(一)气候变化问题的解决需要全球气候治理

根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)2007年第四次评估报告最新科学结论:“由于人口数量和人均能源消耗的不断增长，1970—2004年全球主要温室气体的排放量增加了70%，其中1990年以后增加了24%。如不采取积极措施，到2030年全球温室气体总量将比2000年增加25%—90%，其中二氧化碳排放量将增加40%—110%。”如此，气候变化将会超出人类和自然系统的适应能力，对当前和未来人类的经济和社会可持续发展产生重大影响，并带来以下严重威胁:“资源引发的冲突;沿海城市及其基础设施面临危险;领土损失和边界争端;环境问题引发的移民;社会逐渐衰落、激进行为日益盛行;能源供应紧张;国际监管压力加大。”^[44]因此基于人类社会的可持续发展，必须采取措施解决气候变化问题，但气候变化问题作为全球性的环境问题单靠某一国家或某些国家是无法解决的，作为全球性的公共产品其有赖于国际社会的通力合作，通过实施全球气候治理才能达成。

气候变化是迄今为止人类面临的最严峻的全球性环境问题，其演变过程既有历史背景又有现实因素。一方面，从历史背景看大气中现存二氧化碳中约70%—80%是由发达国家产生的。另一方面，从现实因素看一些发展中大国如中国、印度、巴西、墨西哥和印度尼西亚等近年来二氧化碳排放量增加迅猛。^[45]所以，全球气候治理需要发达国家和发展中国家的共同参与，不如此将会导致碳逃逸(Carbon Leakage)，从而造成气候变化问题无法有效解决。“单边气候政策的严重威胁就在于当一些国家碳排放减少的同时，另一些国家的碳排放却在增加。”^[46]

(二)全球气候治理的基础是气候正义

全球气候治理是全球环境治理在气候变化领域的具体体现，其目的是通过各国政府、企业和社会公众的共同参与解决气候变化问题，为人类社会的可持续发展提供适宜的气候环境。环境正义是环境治理的合法性基础，因此全球气候治理的基础是气候正义，脱离了气候正义的全球气候治理将丧失其合法性。当前全球气候治理中有关气候正义需要关注的重点是:

(1)生存权与全球气候治理

生存权作为一项基本人权在全球气候治理中应受到特别的关注。目前在气候变化问题上，“那些在造成气候变化上责任最小的群体，即贫困和脆弱人群，所遭受的负面影响却是最大的”，^[47]典型的如一些岛屿国家由于气候变化造成的海平面上升而面临成为气候难民的局面。因此，在全球气候治理中必须特别关注那些过去没有、现在和将来也不会显著增加温室气体排放的贫困人群和不发达国家，原因在于:一方面气候变化对他们影响显著;另一方面对于气候变化他们又缺乏适应能力。所以，生存权应成为全球气候治理中气候正义关注的重点。

(2)发展权与全球气候治理

发展权作为一项基本人权在全球气候治理中也应受到特别的关注。当前全球气候治理面临的一个困境是在发达国家承诺减排的同时，发展中国家如中国、印度等随着经济的快速发展碳排放则迅速增加。^[48]

因此，一些发达国家如美国要求中国、印度等发展中大国也要承担明确的减排责任。但是，这实际上是在全球气候治理中忽视了发展中国家人民的发展权。发展中国家由于历史的原因目前正处于工业化的进程中，其温室气体排放量尚未如发达国家已达到峰值，在发展经济的过程中如不能实现技术的飞跃和经济的转型，排放总额无疑将会随着工业化的深入而不断增加。不过，通过限制发展中国家人民的发展权进行全球气候治理是有违气候正义的，其无法吸引发展中国家真正融入到全球气候治理之中，而单靠发达国家是无法实现全球气候治理的。目前，从人均碳排放水平来看发展中国家远低于发达国家;^[49]而且，发展中国家碳排放中有相当一部分是由于生产出口到发达国家的产品所致。所以，发展权也应成为全球气候治理中气候正义关注的重点。

基于此，在全球气候治理的视野下，针对气候变化问题的国际法律应对需要将气候正义作为其核心考量。

二、区别对待:气候正义在气候变化国际法律应对的落实

长期以来，“国际法一直基于国家具有司法平等这一概念，法律平等的后果是相等原则，即条约的每一方都具有相同的权利和义务”。^[50]但现实中各国在人口、领土面积、历史、文化、经济和社会发展水平等方面存在着程度不等的差异，所以在某些情况下基于司法平等，要求各国承担相同的权利和义务反而会导致实质上的非正义。因此，作为相等原则的例外，区别对待(Differential Treatment)原则在国际法中逐渐发展起来。所谓区别对待可以概括为:“由于国家之间存在普遍差异，国家相等原则在某些情况下不得不被忽略，而需要采取差异化的处理去适应诸如国家之间经济发展水平不一或应对问题能力不同等的情形。”^[51]区别对待首先是在一些国际经济协定中确立的。“二战”后随着殖民地独立运动的开展，许多新成立的发展中国家认识到政治的独立并不意味着经济上的独立，因此要求在其加入的有关国际经济协定中采取有利于发展中国家的区别对待措施。^[52]根据区别对待原则，有关国际经济协定给予一些国家主要是发展中国家或最不发达国家以优惠，从而实现经济发展上的公平正义。因此，区别对待已成为发展时代国际法的显著特色。需要指出的是，区别对待并不是为了建立一个新的法律秩序，而是为了在现有的法律框架下寻求达成更富有成效和平等的结果，其确立了一个强调团结和合作的原则基础。

随着发展时代经济的全球化，环境问题也日益呈现全球化的特点。因此，国际环境法作为国家之间制定的以全球环境与生态保护为目的的国际法律规范迅速发展起来。在国际环境法的主要渊源——国际环境条约中，区别对待成为其基本要义，这其中最明显的标志就是共同但有区别责任原则的确立。^[53]共同但有区别的责任(Common buTDifferentiated Responsibilities)一方面要求各国对保护全球环境具有共同的责任和义务，另一方面强调在发达国家和发展中国家之间这种共同责任是有区别的。气候变化作为当今人类面临的最迫切全球性环境问题，其解决需要全球气候治理，而全球气候治理的基础是气候正义，在国际气候变化法律应对中只有坚持区别对待原则才能落实气候正义。其原因主要有两点，一是各国对气候变化的历史“贡献”不同;根据世界资源研究所统计，富裕国家在二氧化碳排放总量中占主要部分，工业化时代所排放的每10吨二氧化碳中，约有7吨是发达国家排放的。英国和美国的人均历史排放量约达1100吨二氧化碳，而中国和印度的人均水平分别为66吨和23吨。^[54]另一是各国应对气候变化的现实“能力”不同;气候变化涉及了不同种类的风险，不同的国家和人群会面临不同的风险，但由于各国自身经济和社会发展水平的差异，在应对气候变化风险时其适应、减缓、解决、恢复的能力有着很大的不同，明显的如发达国家与发展中国家之间。所以在国际气候变化法律应对中，如果各国承担的权利和义务相同，那么带来的只能是形式正义而非实质正义，要真正落实气候正义则必须坚持区别对待原则。

三、现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的不足

现有气候变化国际法律应对目前集中体现在1992年6月在巴西里约热内卢签署的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)和1997年12月公约第3次缔约方大会在日本京都通过的《京都议定书》，^[55]其分别在实现气候正义方面起到了积极的作用，如《联合国气候变化框架公约》明确指出:“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家;发展中国家的人均排放仍相对较低;发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要……承认气候变化的全球性要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动。”《京都议定书》则对发达国家提出了先期减排的具体要求:“附件一所列缔约方应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中量化的限制和减少排放的承诺以及根据本规定所计算的分配数量，以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年至少减少5%。”(第3条第1款)但现有气候变化国际法律应对的基本出发点是，“本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是:根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现”，而气候正义并未成为其核心考量，因此导致现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的不足，主要表现为:

(一)生存权问题

生存权是全球气候治理中气候正义关注的基本事项，当前的核心内容是气候难民问题。所谓气候难民(Climate Change Refugee)是指由于气候变化而不得不迁离本土的人群。^[56]早在1990年政府间气候变化委员会(IPCC)就强调了气候变化对人类的影响，指出:“气候变化的最严重影响是由于海岸线侵蚀、洪水泛滥和农业瓦解，而出现成百上千万人口的迁移。”据环境正义基金会最近发表的一份报告称，由于全球气候变暖，在未来40年，10%的全球人口，约为5亿到6亿人，面临沦为“气候难民”的危险，他们届时将被迫迁往其他国家。目前已有2600万人因为气候变暖而开始搬迁，到2050年时，这一数字可能上升至1.5亿。^[57]

目前，气候难民主要集中在发展中国家，其对气候变化缺乏适应能力，为了生存迫不得已在一国内部或跨国进行迁移。而现有气候变化国际法律应对侧重于减缓气候变化，这一点突出体现在《联合国气候变化框架公约》确立的原则上:“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。”在有关生存权的核心内容气候难民问题上，现有的气候变化国际法律应对缺乏专门的制度安排，正如有学者指出的:“作为一项国际环境法律条约，UNFCCC主要关注的是国家之间的联系，其并没有讨论国家对个人或公众的责任，如在人权或难民方面。”^[58]虽然有关气候变化国际法律应对要求国家采取措施适应气候变化，但其并不是特别针对气候难民而采取的。所以，气候难民所引发的生存权问题成为现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的显著不足。

(二)发展权问题

发展权是全球气候治理中气候正义关注的另一基本事项，目前的焦点是气候减排的“双轨制”。所谓“双轨制”是指在气候减排过程中，依据共同但有区别的责任原则，发达国家率先承担减排义务，发展中国家依据自身能力采取减排行动，且在其减排行动中发达国家应提供资金和技术的支持。在当前的经济发展模式下，气候减排会对一国的经济发展造成相当的影响，但就发达国家和发展中国家而言，其影响是不一样的。^[59]同时，发达国家和发展中国家应对气候减排的能力也存在明显差异，发展中国家缺乏必要的资金和技术，其有赖于发达国家的支持。现有气候变化国际法律应对在事涉发展权的气候减排“双轨制”问题上虽有考量，但却有许多不完善的地方，这一点特别表现在发达国家对发展中国家减排的资金和技术支持方面，如《联合国气候变化框架公约》要求，“附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方应提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行第12条第1款规定的义务而招致的全部费用。它们还应提供发展中国家缔约方所需要的资金，包括用于技术转让的资金，以支付经议定的为执行本条第1款所述并经发展中国家缔约方同第11条所述那个或那些国际实体依该条议定的措施的全部增加费用”(第4条第3款);“附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使它们能够履行本公约的各项规定”(第4条第5款)。但现实中发达国家对发展中国家的资金和技术支持是远远不够的，^[60]因而未能真正解决气候减排引发的发展权问题是现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的另一突出不足。

(三)清洁发展机制“失灵”问题

为了解决气候变化问题，现有气候变化国际法律应对确立了灵活的实施机制，这其中《京都议定书》针对气候减排创造性引进了基于市场的合作机制，即联合履约机制、排放贸易和清洁发展机制。三种机制中，清洁发展机制对于全球气候治理中气候正义的实现具有重要意义。所谓清洁发展机制(Clean DevelopmenTMechanism)是根据《京都议定书》第12条建立的发达国家与发展中国家合作减排温室气体的灵活机制。清洁发展机制的运行机制是基于市场建立的，即发达国家和发展中国家在温室气体减排方面存在不同的边际成本，发达国家由于减排成本高，通过提供资金或转移先进技术的方式参加在发展中国家的减排项目以获取核定减排量(CER)，从而降低自身的减排成本;同时发展中国家可以通过证明减排量的“额外性”，即没有CDM将无法减少该温室气体的排放来发展合格的CDM项目，以便吸引投资和清洁技术进而促进自身的可持续发展。但由于现有气候变化国际法律应对的不完善，在实际层面清洁发展机制发生了“失灵”，表现在:一方面，许多发达国家CDM的投资者都会选择最简易和最符合成本有效性的方式，尽可能使用最少的投资和可以保持它们竞争优势的最少技术转移去实现其减排目标;另一方面，在CDM合作伙伴的选取上，其对象目前主要集中在少数发展中大国，一般发展中国家由于缺乏竞争力而无法获得有关CDM项目。^[61]由此，清洁发展机制“失灵”问题是现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的又一不足。

四、实现气候正义:气候变化国际法律应对的完善

据政府间气候变化专门委员会(IPCC)2007年发布的第四次评估报告:“为了避免极端气候风险，地球的平均温度与工业化前相比较不应超过2°C，大气中温室气体的浓度应控制在450PPM左右。”^[62]要实现这一目标，国际社会必须通力合作，因为“在应对全球气候变化的问题上，任何一个国家都无力提供这一全球公共产品”。^[63]基于此，气候变化国际法律应对需要发达国家和发展中国家的共同支持。但是，由于现有气候变化国际法律应对在实现气候正义方面的不足，其难以吸引发展中国家的有效参与，而没有发展中国家特别是中国、印度等发展中大国的积极参与，有关气候变化的应对目标将难以实现。所以，气候变化国际法律应对需要加以完善以实现气候正义，其要旨在于:

(一)坚持区别对待原则

气候变化国际法律应对需要坚持区别对待原则以实现气候正义。区别对待原则在气候变化国际法律应对中可以通过以下几种方式加以体现:首先，根据各国对气候变化的历史贡献和现实应对能力承担共同但有区别的责任;这一点在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》中已有明确的规定，如《京都议定书》对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间和额度等作出了具体规定，发展中国家则不需要承担具体的减排义务。其次，在实施有关应对气候变化的国际法律文件时，应根据不同国家的实施能力区别对待，采取针对发达国家和发展中国家的灵活机制，以保证法律的实效性。最后，为了整合国际社会在解决气候变化问题上的资源配置，基于全球气候治理需要对国家、企业和社会公众在气候变化国际法律应对中的权利和义务进行区别对待。需要指出的是，区别对待原则涉及的国家归类可以在传统的发达国家与发展中国家分类之下再进一步细分，如可以分为一般发达国家、经济转型国家，欠发达国家、最不发达国家等，这样才能更好地针对各国具体情况实行区别对待。

(二)关注气候适应解决生存权问题

当前气候变化对人类的不利影响已经显现，大量气候难民的出现已凸显气候变化引发的生存权问题必须要加以解决。气候难民主要集中在发展中国家，所以对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。因此，气候变化国际法律应对在注重气候减缓的同时，还应关注气候适应特别是发展中国家的适应需求，从而实现气候正义。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》在其序言中已提到说:“地势低洼国家和其他小岛屿国家、拥有低洼沿海地区、干旱和半干旱地区或易受水灾、旱灾和沙漠化影响地区的国家以及具有脆弱的山区生态系统的发展中国家特别容易受到气候变化的不利影响。”对此，气候变化国际法律应对需要加强对上述国家和地区适应气候变化的能力支持，这其中特别重要的是有关适应行动的资金机制保障，充足性和额外性是关键。另外，针对气候难民需要在气候变化国际法律应对中进行专门的安排，并和《联合国关于难民地位的公约》加以协调。

(三)在公平的基础上落实减排的有效性

根据IPCC的报告，要想把地球升温幅度控制在2°C以内，全球温室气体排放必须在2015年达到顶峰，然后迅速下降。《京都议定书》只是确立了短期的减排目标:即要求发达国家在2008—2012年承诺期期间，与1990年相比温室气体减排5%;发展中国家不承担具体的减排义务，但需要编制温室气体国家清单等。目前，气候变化国际法律应对的焦点是设定温室气体排放的全球中长期目标以及发达国家和发展中国家的责任分担。为了实现应对气候变化的全球目标，如果2050年全球温室气体比1990年减排50%并且合理控制排放路径，那么即便发达国家长期减排80%—95%，在中期减排25%—40%，发展中国家排放量也需要在2030年左右达到峰值，并且在2050年减排约20%。^[64]所以，发达国家(特别是美国)强调没有发展中国家主要是中国、印度等发展中大国的参与，减排目标将难以实现。正如布莱尔报告所指出的:“为了避免极端气候风险，所有国家都应调整其国民经济结构并减少二氧化碳排放量，仅仅有发达国家的承诺是不够的。”但是，减排的有效性必须在公平的基础上才能落实。与发展中国家相比，发达国家的碳足迹(Carbon Footprint)最深。^[65]因此要实现气候正义，气候变化国际法律应对需要明确发达国家的率先减排义务，发展中国家也应在获得发达国家技术和资金援助的前提下承担符合自身能力的减排任务。

(四)在正当的基础上实现减排的经济性

发达国家和发展中国家由于经济发展阶段的不同，温室气体的减排成本存在较大的落差，发达国家减排一吨二氧化碳的成本要比发展中国家高出许多。正是基于成本——效益的考虑，《联合国气候变化框架公约》明确提出了，“考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益”(第3条第3款);《京都议定书》更是确立了发达国家与发展中国家之间合作减排的清洁发展机制。但是，减排经济性的实现需要建立在正当的基础上，完全市场化的考量虽可降低减排成本，却可能构成对气候正义的威胁。以清洁发展机制为例，其具有双重目标:一是协助已签署议定书的发达国家实现遵守议定书规定的其量化的限制和减少排放的承诺;二是协助发展中国家实现可持续发展和减少温室气体排放。但是，“虽然具有双重的目标，目前已采纳的清洁发展机制却难以提升深受气候变化影响的发展中国家的应对能力。由于市场的态度和不充分的程序保护，其将允许发达国家追求他们的经济底线而不考虑对发展中国家的可持续发展做出有意义的贡献”。^[66]所以从气候正义的要求出发，气候变化国际法律应对需要在正当的基础上实现减排的经济性。

Climate Justice and On the International LaWSolutions of C limate Change

ZHANG Jianwei

Abstract:The resolution of the issue on Climate Change is in need of global governance.The central basis of global governance in Climate Change is Climate Justice.ITis importanTto have Climate Justice as the core benchmark on the international laWsolutions of Climate Change.To be sure，the specific requirement“common buTdifferentiated treatment”is Amainstay concepTthaTcountries should adhere to.However，the currenTinternational laWframework in Climate Change is insufficient.Therefore，to strengthen the role of Climate Justice in resolving the issue of Climate Change，more positive contributions are thus required.

K eywords:Climate Change Climate Justice international laWsolutions