欧盟应对气候变化的能力建设及其立法

一、欧盟应对气候变化的能力建设及其立法

（一）欧盟形成统一气候变化政策和立法的背景

欧盟由于自身经济发展程度很高，落后工业总体上已经进行了改革，对气候变化问题的发言权较大。但欧盟内部在减排问题上仍存在不少分歧，这也成为欧盟试图主导气候变化问题的障碍。2007年欧盟提出在2020年之前，要减少20%的废气排放，这样一个减排数额在各成员国之间如何分配是欧盟内部还没有解决的问难。波兰就提出，如果大家都平等地去分担这个减排的数额，那在经济上新成员国比老成员国落后的状况就永远维持下去。所以除了在对外援助资金的分配上有分歧，减排这个任务在欧盟内部怎么去分配，各成员国也有不同考虑。

1.对气候变化政策和立法的统一

虽然温室气体的减排不可避免地增加了欧盟各成员国的经济负担，但总的来说，气候变化政策和立法对欧盟的影响是利大于弊。首先，温室气体的减排措施和行动有利于欧盟减少对外的能源依赖。欧盟是仅次于北美的世界上能源消费第二大地区，能源供给不能自给，是世界上最大的能源净进口地区。而温室气体的减排措施和行动将提高欧盟的能源效率，降低对进口能源的依赖，对欧盟具有战略意义。其次，减排措施和行动将使欧盟的能源结构更加优化，而增加可再生能源，特别是生物质能和风能，将使欧盟的能源结构得到进一步优化。第三，减排温室气体的措施和行动，将从本质上加速欧盟的技术升级并提高其整体竞争优势。这不仅使其领先的技术继续保持先进，而且对其贸易和技术设备出口也产生了有利影响^[1]。

2.欧洲绿党政治的发展促进欧盟统一气候变化政策和立法

绿党是20世纪80年代在西方国家兴起的一支新的政治力量。在20世纪90年代末，它已经在欧盟许多国家进入议会。如在芬兰、法国、意大利、比利时和德国，绿党加入了全国政府。在欧洲议会，绿党已经成为仅次于欧洲社会党、欧洲人民党和欧洲自由民主党的第四大政治力量，而绿党应对气候变化问题的政治主张对于在欧盟形成统一的气候变化政策和立法产生了重要影响。如欧洲绿党联盟在1999年欧洲选举竞选中呼吁减少温室气体排放已是迫在眉睫。而针对欧盟提出的2010年将温室气体排放量减少到比1990年低15%的目标，绿党联盟表示要通过立法来约束欧盟各国。绿党的这些积极的政治主张为欧盟形成统一气候变化政策和立法起到了积极作用^[2]。

（二）欧盟各国应对气候变化的能力建设及相关立法

欧盟各成员国在经济和技术水平等方面存在着一定程度的差异，但大多数欧盟成员国在地理上相当接近，邻近大西洋或北海，这些国家很容易受到气候变化问题的影响，这一客观现实在很大程度上使得欧盟必然要形成统一的气候变化政策和立法。

1.欧盟《京都议定书》签订前的能力建设及综合立法

1991年，欧盟在发布了第一个控制二氧化碳排放和提高能源效率的战略后又制定了一系列针对控制温室气体排放的政策，其中，主要有促进可再生能源发展的ALTENER规划，欧洲气候变化计划（ECCP），关于碳税和能源税的政策动议以及关于欧盟内部温室气体排放贸易的政策动议^[3]。

1）促进可再生能源发展的ALTENER规划

欧洲委员会的规划是欧盟温室气体排放控制政策的重要组成部分。早在1991年，欧盟委员会的第一项规划《关于积极的能源效率的特别规划》（SAVE）和促进可再生能源发展规划的ALTENER规划就对理事会能源效率的指令和标准的发展，成员国能源效率方面的基础设施建设提供财政支持和能源效率问题的信息交流网络建设等作出了具体规定。其成功实施以及能源效率问题和温室气体排放控制问题的极端重要性又使SAVEⅡ规划得以启动，并在鼓励私人、公共消费者和企业在节能方面的投资和所有相关部门的能源效率措施的发展上起到了积极作用^[4]。

2）有关提高能源效率的立法

理事会《关于锅炉能源效率的92/42指令》和《关于家用电器能源效率的96/57/EC指令》^[5]是欧盟根据SAVE和ALTENER规划制定的提高能源效率的立法文件。《关于锅炉能源效率的92/42指令》规定成员国必须确保锅炉在交付使用前负荷指令确定的能效标准，并针对能源效率的检验规定了一系列标准化的程序。检验合格的锅炉应当贴上欧共体统一的CE标志。《关于家用电器能源效率的96/57/EC指令》是一项与温室气体排放控制直接相关的法律文件，该指令强调必须采取强硬的措施，将欧共体2000年的温室气体排放量控制在1990年水平。该指令适用于新的家用冰箱、食物冷冻柜等，并要求其具有CE标志^[6]。

3）关于碳税和能源税的政策动议

自1992年起委员会先后向理事会提交的两份相关提案均未达成一致意见，于1997年提交的第三提案建议理事会通过一份对共同体能源产品的现行税收框架进行重构的指令。该指令将共同体最低税率制度从矿物油料扩大到所有的能源产品，具体包括用于供暖系统、机动车燃料或发电的矿物油、天然气、固体燃料等。这种适用范围的扩大将使征收二氧化碳排放税的产品范畴从40%放宽到90%^[7]。

2.欧盟《京都议定书》签订后的能力建设及立法

1）促进可再生能源发展规划的ALTENERⅡ计划

1998年，理事会决定实施促进可再生能源发展规划的ALTENERⅠ计划，并批准了ALTENERⅡ计划。最初的ALTENER计划旨在将可再生能源的市场份额从1991年的4%提高到2005年的8%，并将可再生能源的发电量增至3倍，生物燃料在机动车消费中获取5%的市场份额。ALTENERⅠ计划的实施期限为1998年至2002年。其内容主要有：①实施和补充共同体和成员国为开发可再生能源潜力的研究和行动；②为可再生能源的发展而采取的开发信息、教育和培训机构的措施；③促进可再生能源和技术秘密的市场渗透的有目的的行动；④为可再生能源的开发而实施的监测和评估行动；⑤为可再生能源的开发而采取的创设或拓展机构和手段的试验性行动。并通过ALTENERⅡ计划的实施以及可再生能源的利用，到2020年，欧盟能够削减16%的二氧化碳排放量^[8]。

2）欧洲气候变化计划（ECCP，European Climate Change Program）

为履行《京都议定书》，欧盟于2000年制定了《欧盟气候变化计划》（ECCP）。该计划覆盖了所有与温室气体排放控制有关的利害关系方，其工作内容包括在温室气体排放控制的政策和措施方面的预备工作的合作。根据ECCP2001年报告，为实现减排8%的承诺，欧盟需要削减的温室气体排放量为3.36亿吨二氧化碳当量，欧盟存在显著的技术减排潜力。ECCP还确立了40项成本低于20欧元/吨的二氧化碳减排措施，可削减温室气体排放6.64亿～7.65亿吨二氧化碳当量。减排潜力最大的领域依次为：工业部门的排放贸易、建筑物能效、生物质燃料、公共部门节能产品大宗采购等^[9]。

3）欧盟内部温室气体排放贸易的政策动议

温室气体排放贸易是欧盟气候变化政策的重要组成部分。2001年10月23日欧盟排放贸易方案得以通过。该方案提出通过一体化的污染防治方案以确立二氧化碳排放的强制性管理框架，并从2005年开始建立能源密集型工业的特别集团，以二氧化碳排放的绝对水平为基础设立单个公司的“限额和贸易”制度，到2007年时对成员国所分配的可交易配额免于收费以及对超过配额给予惩罚。

4）排放权交易机制的立法

（1）欧盟排放权交易机制之立法背景。欧盟在探索碳交易方面，无论是交易规模、融资途径，还是环保技术和交易制度创新均为先行者。签署《京都议定书》后，欧盟意识到议定书中所涉及的灵活机制可以大幅降低欧盟的履约成本。但由于这些灵活机制与欧盟过去的环境政策完全不同，因此，欧盟对排放权交易开展广泛的研究与讨论。欧洲委员会在2000年温室气体排放权交易的绿皮书中认为欧盟若在2005年前建立排放权交易机制，不仅为欧盟今后参与《京都议定书》下的排放权交易机制作好充分的准备，还能使其在温室气体排放权交易机制的实践方面领先于世界其他国家。此后，欧盟排放权交易机制指令在2003年欧盟部长理事会上获得一致通过，该指令从提案到形成到通过仅用了不到2年的时间，这在欧盟立法的历史上也是极为少见的。

（2）欧盟排放权交易机制之主要立法内容。欧盟指令必须经过成员国的立法程序将其转化为国内法才能生效，不能直接适用于成员国。成员国须按照指令规定的要求，保证其目标实现的前提下，自由选择实现这些目标的方式和方法。欧盟级别排放权交易机制立法的主要内容为各成员国国内立法实施排放权交易机制提供了基础。

欧盟排放权交易机制于2005年1月正式启动。第一个交易期为期3年。欧盟希望利用这期间的实践探索对排放权交易机制的运作，为参加2008年正式启动的《京都议定书》下的排放权交易作好充分的准备。第二阶段交易从2008年开始至2012年，为期5年，与《京都议定书》的履约期一致。欧盟对每个交易期阶段的明确化，不仅便于企业制订关于排放权交易的投资计划，还有利于让企业和公众提前知晓政府的减排计划，起到了接受公众监督的作用。此外，欧盟为避免2012年以后国际谈判结果的不确定性所产生的负面影响，排放权交易机制指令规定该机制在2012年后将继续运作。这样的规定保证了立法的确定性，鼓励企业为温室气体减排作长期的投资计划。目前，欧盟委员会就已宣布欧盟“碳排放配额交易系统”将进入第三阶段，即在2020年前，欧盟能源和制造部门将面临更加严格的碳减排目标。同时还积极探索将“碳排放配额交易系统”覆盖的工业部门扩展至包括化工和铝加工在内的其他行业，以拍卖方式购买和转让碳排放权，并将逐步降低作为例外无偿获得碳排放权的比例。

5）气候行动与可再生能源综合计划

2008年1月23日，欧盟委员会公布了“气候行动与可再生能源综合计划”（Climate Action and Renewable Energy Package）建议草案，并提出4项立法建议：①扩大和加强欧盟温室气体排放贸易机制（EUETS）；②为非EUETS涵盖领域制订温室气体排放上限；③为各成员国设定强制性的可再生能源发展目标。欧盟委员会主席巴罗佐指出，前两项措施可以使欧盟从现在到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上至少减少20%，第三项措施可以使欧盟到2020年将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%，第四项措施可以确保安全、环保地实施CCS，大幅度减少发电厂和工业部门的二氧化碳排放量。巴罗佐承诺该建议草案给企业和消费者等带来的年负担率将限制在欧盟成员国国内生产总值的0.5%以内，也就是不超过600亿欧元。根据欧盟的议事规则，欧盟委员会公布的一揽子建议草案还需得到欧盟理事会和欧洲议会的批准。欧盟的目标是该“综合计划”在2009年被最后采纳。从以往的经验来看，欧盟的政策实践不仅对其他国家具有参考借鉴价值，对国际气候制度构建也具有战略意义^[10]。

根据提高能源效率和促进可再生能源发展的SAVE和ALTENER规划，欧盟制定了大量的提高能源效率的立法文件。主要有《关于锅炉能源效率的92/42指令》和《关于家用电器能源效率的96/57/EC指令》，以及2001年9月欧盟通过的《关于促进可再生能源电力发展法令》。

6）有关促进可再生能源发展的立法

《关于促进可再生能源电力发展法令》是欧盟履行《京都议定书》的承诺所迈出的重要一步。该法令重申了欧盟实现可再生能源占能源总消费12%的目标，并要求到2010年，实现可再生能源电力份额占欧盟总电力消费22%的目标^[11]。法令还确立了一些新的鼓励可再生能源电力发展的机制。如可再生能源电力原产地保证制度使购买者确信所购买的电力是从可再生能源中产生的。

7）法国应对气候变化的能力建设及立法

（1）《控制温室效应国家计划》。2000年1月，法国颁布了《控制温室效应国家计划》，这是欧盟各国中第一个全面控制温室效应的国家行动计划。其目标是在2008—2012年期间，将《京都议定书》规定的6种温室气体的排放总量限制在1990年的1.44亿吨。该计划确立了三类减排措施^[12]。

第一类减排措施是指资助、法规、标准、培训和信息宣传等传统措施，各领域将会采取第一类措施的包括工业领域、交通领域、建筑领域、农业和林业领域、废物领域、能源领域以及制冷剂领域。第二类减排措施是建立在经济手段上的措施，其中特别是能源消费的生态税收措施。法国在实施生态税的同时，还将实施其他减排激励措施。第三类减排措施涉及交通、建筑和能源领域。交通领域采取的措施包括城市空间发展控制，有利于公共交通发展的城市交通费用的调整，城市之间基础交通设施的建设和开发，以及发展客货混合交通设施等。建筑领域的措施包括利用地热和对公共建筑进行改造以增强节能效果等。在能源领域，则主要是利用生态税以及工业生产规模化的影响，降低相对成本，大力发展风力电力。

（2）法国《环境法典》。法国在1998年颁布了《环境法典》。在机动车辆的能耗和排放污染物质的要求方面，《环境法典》第224.5条重申了《公路法典》第8.1条的规定，即在车辆的制造、销售、使用、维修保养和修理过程中必须确保所有的公路用户的安全，减少能耗，减少产生无利用价值的固体废弃物，减少二氧化碳排放。此外，《环境法典》还明确规定，在人口超过25万的居民点以及空气污染极限值被突破或有被突破危险的地区，制订同地区空气质量计划的方针相一致的大气保护计划^[13]。《环境法典》的上述规定对于法国控制其温室气体的排放将起着积极的作用。

2000年2月，法国在欧盟的督促下颁布了《电力自由化法》。该法的实施也有利于减少温室气体的排放并促进节能和可再生能源的发展。如《电力自由化法》确立了以下基本方针：第一，保证能源自主、稳定供应；第二，保证大气质量；第三，防止地球变暖；第四，实施节能和合理用能。该法还要求法国电力公司和配电部门对垃圾发电、小于1.2万千瓦的可再生能源发电和热电联产有义务按特定电价购入。

8）德国应对气候变化的能力建设及立法

（1）生态税改革。德国降低二氧化碳排放的目标是2005年比1990年的排放水平降低25%。生态税是德国减排温室气体的有效手段。生态税改革的第一步已实施，其中与电热联产的相关内容包括：a.增加石油税。b.合同方或第三方均享受自备发电的待遇，对尖峰锅炉没有免税。c.如果单位的场地不超过两处，考虑采用固定设备（对活动的发动机征税与汽车相同，比固定设备高13倍）。d.如果生态税比起带来的社会利益多20%，将进行补偿，此规定仅限于工业部门。e.公共事业单位和企业装机容量超过0.7兆瓦的自备电站要交电力消费税。f.根据上述政策，热电联产系统的总热效率达到70%以上时将免税，该效率是根据煤的单位发热量计算得来的。g.政府支持一种既可行又有效的“配售模式”，即要求每一个电力销售商，负责销售一定比例的电量。

此外，德国政府对风电项目给予25%的投资补贴，并通过德国复兴开发银行向风电投资者提供贷款，利率比资本市场低1～2个百分点，并且在贷款期内的利率是固定的。贷款期限是12年以上的，可以延长到20年，而且可以有5年宽限期。与欧洲其他国家相比，德国风电项目的融资相对容易些^[14]。

（2）德国《可再生能源优先法》。德国于2000年3月颁布了《可再生能源优先法》，该法旨在保护气候和环境，保证能源供应的可持续发展和显著提高可再生能源对电力供应的贡献，从而实现欧盟和联邦德国的目标，即到2010年将可再生能源在整个能源消耗中的比重至少翻一番。《可再生能源法》明确将“保护气候和环境”作为首要的法律目的^[15]，这表明了德国对气候变化问题极度重视的态度。

《可再生能源优先法》确立了优先购买可再生能源电力的义务。如该法第3条第1款规定：电网运营商有义务将符合规定的电站纳入其运营网，优先购买其提供的全部电量。该条第2款则规定：上层传输电网运营商有义务按照规定，购买并偿付电网运营商根据前款接纳的能源量。

《可再生能源优先法》对不同类型的可再生能源电力确定了不同的优惠电价。关于生物质能产生的电力，该法规定了3种不同的优惠电价。对由生物质产生的电力和由地热产生的电力，《可再生能源优先法》规定了2种优惠电价。对于自2002年1月1日新投产的太阳能电站，该最低偿付标准每年分别降低5%^[16]。

《可再生能源优先法》还要求这些优惠电价按20年的期限进行支付。这既为德国能源的可持续发展奠定了法律基础，也将进一步促进德国实现其温室气体排放控制的目标。

2004年8月1日，德国新《可再生能源法》生效，为投资太阳能、风能、水利、生物质能和地热提供了新的可靠的法律保障。该法明确提出了发展新能源的目标：到2020年，使德国的可再生能源发电量占总发电量的比例达到20%^[17]。

3.欧盟应对气候变化能力建设评析

虽然控制温室气体排放量增加了欧盟各成员国的经济负担，但总的来说减少了欧盟对外的能源依赖，使欧盟的能源结构更加优化，并从本质上加速了技术的升级，提高了其整体竞争优势。这不仅使可再生能源技术、发电设备制造技术等领先的技术继续保持先进，而且对其贸易和技术设备的出口也产生了有利影响。

在排放权交易方面，欧盟在排放权交易机制运作方面积累了众多有益的经验，并在第一个交易期完成了排放权交易机制所需的监测、报告和核实方面的基础设施建设，形成了一个活跃的碳交易市场。至今，欧盟已经发展成为世界上最大的碳交易市场。由于各成员国在将指令转化为国内法时享有很大程度上的自由，因此，各国在排放权交易机制指令的实施方式和方法方面存在着诸多的不同，这不仅无形中增加了欧盟运行排放权交易机制的行政管理成本，而且在一定程度上影响了不同国家同类型企业的公平竞争。欧洲员会决定通过2008年的修改提案，进一步统一排放权交易机制的实施方法，使其运作更加简单，降低管理成本，增强操作的透明度，保证欧盟内企业间的公平竞争，保证欧盟新的气候变化政策目标的实现。

在能源利用方面，可持续发展战略强调能源政策与环境政策之间的联系，环境政策所产生的影响促使成员国在能源领域采取共同政策。欧盟较高的对外能源依赖程度决定了其能源政策在很大程度上受到外部因素的影响和制约。2006年初俄罗斯与乌克兰之间的天然气争端对欧盟共同能源政策起到了很大的推动作用。此后，欧盟更加强化对外能源战略，积极构建全方位能源外交。欧盟委员会提出共同能源政策的创议，以及欧洲议会对欧盟委员会创议的支持，体现了超国家机构在共同能源政策形成过程中的作用。伴随着欧洲一体化进程的深化和扩大，一种融合供应安全、环境保护和竞争性的综合能源政策将会进一步发展，欧盟共同能源政策将会通过一系列行动计划而在实践中得到进一步落实。同时我们还必须认识到，欧盟共同能源政策的未来发展正日益接近主权国家这一根本性层面，但随着欧洲一体化的发展，欧盟的自主性将会大大增强，欧盟共同能源政策的实践，对内需要通过制度平衡，调和成员国个体利益与欧盟共同利益的矛盾，对外需要积极实践共同能源外交政策，力争在国际舞台上“用一个声音说话”。