日本应对气候变化的能力建设及其国内立法

三、日本应对气候变化的能力建设及其国内立法

日本由于国内资源匮乏，能源自给率低，对天然气、石油和煤炭几乎都依赖于进口。作为岛国，其国土海拔较低，临海城市人口密度较高，气候变化对日本的国土安全、粮食产量等均会产生严重影响。

（一）日本气候变化能力建设的立法背景

1.日本能源利用的特点

日本是一个能源资源缺乏的国家。日本在1955年即经济开始高速增长以前，能源进口率只有20%，到1970年增至80%，到1973年第一次石油危机前竟达88%。目前日本的能源进口率虽然有所降低，但仍在80%左右。日本的核电在能源供给总量中占15%～16%，但核燃料全部依赖进口^[35]。

日本能源的特点：一是能源电力化突出，日本把各类能源变换为电力的比率在世界发达国家中是最高的。二是过分依赖于石油，石油在能源消费总量中超过了50%，而且这些石油80%来自于中东。三是核电比重大，发电量占发电总量近40%。四是天然气能源使用量较低，到1998年天然气消费只占能源消费的12%^[36]。五是以火电为主，水电潜力不大。火电仍是主力军，其中燃油电站占16%，燃煤电站占14%，燃气电站占24%。

2.可持续发展对日本的重要性

作为能源资源贫乏的日本要把长期低迷的经济恢复起来，要建立一个可持续发展的社会，就必须不断谋求能源的安全，没有安全的能源保障一切都是空谈。为了保证《京都议定书》规定的2010年的温室效应气体排放标准，日本新的能源消费预测要求贯彻一种争取经济增长、环境保护、能源安全共同发展的新策略。

在这一政策下，日本将最大限度地发挥政府在能源安全中的指导作用，加大对能源安全的投入，重新提倡节省能源，加强新能源开发，放宽能源限制。日本的节能工作在1990年以前效果是很明显的，但到了20世纪90年代后节能效果就不那么显著了。因为20世纪90年代前的能源消费大户主要是工业企业，而20世纪90年代后家庭和交通运输业成了能源消费的主体。到1997年日本工业企业的能源消费降到7.45%。而随着家用电器和家庭汽车的进一步普及，家庭能源消费和运输业的能源消费与日俱增^[37]。

（二）日本应对气候变化的能力建设及其立法

1.《京都议定书》签订前的能力建设及立法

《京都议定书》签订前关于能力建设的立法包括《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》。《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》这两部综合性法律在2000年制定《建立循环型社会基本法》的同时进行了修订，以适应社会的要求并加强了两部法律之间的联系和协调性，进一步明确了促进再生利用与废弃物的合理处置之间的关系。《废弃物处理法》制定于1970年，修订后对推进废物减量化，强化废物处理规范和促进政府机构对废物处理设施等建设作了具体规定。《资源有效利用促进法》是1991年制定的，修订后又增加了对7种产业、42种产品的规定，并扩大到10种产业、69种产品，规定生产这些产品的企业必须贯彻“减量化、再利用、再循环”的原则。该法对产品的回收和循环利用、减少资源投入和延长产品寿命、再使用回收后的零部件以及抑制产品生产过程副产物的产生方面都作了具体规定^[38]。

2.《京都议定书》签订后的能力建设及立法

1）《地球温暖化对策推进法》

1998年4月日本批准京都议定书后，于同年10月9日通过了《地球温暖化对策推进法》。该法旨在促进应对全球气候变暖措施的制定，以确保当代人和后代人们拥有健康、文明的生活，并对全人类的福祉作出贡献。该法明确了中央政府、地方政府、公共团体及个人对气候变化应采取措施的责任；阐释了温室气体的种类；确立了《京都议定书》目标的达成计划；在内阁里设置了气候变化对策部，以落实具体的应对措施；制定了减少温室气体排放的措施以及相关的原则。使气候变化问题成为日本国内法调控领域^[39]。之后于2002年6月又颁布了《能源政策基本法》，该法规定了日本能源利用和管理的基本目的和原则。

除上述立法外，为了促进可再生能源的利用，日本自1997年以来，先后颁布了《关于促进新能源利用的特别措施法》《日本电力事业者新能源利用特别措施法》《新能源利用的特别措施法实施令》等。这些法律法规为促进可再生能源的利用确立了针对性法律要求和目标。

2）新《气候变化计划》

日本政府在2002年公布了新的《气候变化计划》，确定了四项基本原则：环境与经济优先的平衡，逐步推进的方法和国际合作应对气候变化。该计划还确立了一百多项政策和措施。如国内的减排措施主要包括提高能源使用效率，开发可再生能源，增加核能发电能力，开发替代燃料，实施“绿色”购买计划，建立以回收为基础的循环利用机制等。该计划的出台将进一步促进日本的温室气体的排放控制战略的发展^[40]。

3）鼓励性措施

除上述法律法规外，日本还采取了一些典型的鼓励性政策。如对节能设备推广、示范项目进行补贴制度，经济产业省每年投入约380亿日元用于对家庭及能源管理系统以及采用高效热水器等方面的补贴；对节能技术开发给予财政补贴政策，2001年日本共投入970亿日元进行节约技术的开发，其中40%用于支持企事业单位的技术开发；对使用列入目录的111种节能设备进行特别折旧和税收减免优惠，如给予特殊的“加速折旧”政策最大可获得相当于设备总价值的30%。建立能效表示制度，从1999年开始对汽车、商用和家用电器设备等实施强制性的节能标识制度。为提高办公设备能效和扩大出口，日本还与美国环保局共同实施办公设备的资源性的“能源之星”能效标示计划。达到该标准的办公设备，粘贴“能源之星”标志，产品出口时双方互相认可。这些鼓励性措施有效促进了气候变化法律对策的实施^[41]。

4）对能源严格管理，实施“领先产品”能效基准制度

1998年6月，修改后的《节能法》在能耗状况的年度报告制度的基础上，对企业节能提出了更加严格的要求。要求第一类制定能源管理工厂必须制定并向经济产业省提交5年节能规划，并设立第二类制定能源管理工厂。包括根据评价标准采取合理的节能措施，任命具备资质的技术人员担任专职的能源管理者，开展节能宣传活动，统计和报告能源利用状况等有6 000多家年燃料消耗1 500千升标准油或电力消耗600万千瓦时以上的单位列入制定管理措施^[42]。“领先产品”能效基准是对汽车和电器产品分类制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准，该制度明确了实施的目标年度，要求企业按照领先产品方式，最大限度地提高现有设备的能效水平，否则会受到劝告、公布企业名单、命令和罚款等处罚。

除上述手段外，从2002年4月开始，日本执行了严格的取暖设备能效标准，同时规定了建筑物拥有者的责任。如要对外墙和门窗采取保温隔热措施，以减少建筑物热损失；进一步提高空调、照明、通风、热水器、电梯等系统和设施的能源利用效率；对未达标的建筑物提出改造计划等，力求达到对能源的有效利用。

5）《能源政策基本法》

2002年，日本制定了《能源政策基本法》。该法在第3条中规定了关于能源的需求，应当通过谋求以能源消费的效率化和推进太阳能、风能等燃料能源的转换利用以及化石燃料的高效利用，实现在防止地球温暖化和保护地球环境的前提下的能源供需，并推进有助于形成循环型社会的各项政策措施。这也在一定程度上减少了温室气体的排放。《能源政策基本法》提出了稳定供给、适合环境与市场原理的能源政策取向。明确规定国家、地方公共团体、事业单位的责任。

6）《建立循环社会基本法》

2000年4月日本内阁会议通过并经国会批准了《建立循环社会基本法》。该法立足于控制天然气资源的消费，以建立最大限度减少环境负荷的社会为目标，通过立法的形式确立了建立循环型社会的国家战略。该法包括总则、建设循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策3章，共计32条。^[43]这部法律首先对循环型社会的概念进行定义，即循环型社会是指通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源时则促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，使环境负荷得到削减的社会形态。^[44]该法对处理的优先顺序明确规定为：抑制生产、回收使用、再生利用、合理处理。即在生产和消费过程中所产生的废物应按照“废物减量化，废物再利用，废物再循环利用，废物处理并优先回收热量的顺序处理”，上述方法仍无法处理的废物，应在确保不破坏环境的前提下进行填埋。

该法还明确规定了政府、事业者和国民的责任和义务。要求政府制定“促进建立循环型社会的基本规则”，首先在中央环境委员会颁布的指导原则下，由环境部拟定规划草案；在制定规划时考虑中央环境委员会的意见；制定规划必须通过相关部委和内阁的讨论，以保证政府对措施的执行；一旦内阁对规划作出决定，应将决定报告议会；应明确规划和5年评估期；促进建立循环社会基本规划应作为政府制定其他规划的基础。政府还必须制定建立循环社会的措施，其中包括：减少垃圾产生量，以法规形式规定“垃圾产生者责任”，在产品回收利用到评估的整个过程中增加“生产者责任”，对妨碍环境保护、产生污染的企业征收环境补偿费。要求企业和公众承担“垃圾产生者责任”，并增加“生产者责任”，即工厂对他们的产品从产地到处理负主要责任。提出排放者责任和扩大生产者责任等具体概念^[45]。

7）《特种家用电器循环法》

《特种家用电器循环法》于1998年制定，主要是针对废旧电视、冰箱、洗衣机和空调等废旧家电数量日趋上升，但回收处理体制又无法适应这一状况而采取的法律应对措施。该法通过对家电制造企业、零售商、垃圾管理部门以及消费者规定不同的义务，以促进废旧家电的回收利用率。空调、电视、冰箱、洗衣机被制定为该法规定的商品化的对象，要求厂家对其生产的这四类特定家用电器在废弃后必须进行回收和再循环利用，处理费用由用户和厂家共同负担。从2000年开始，凡是用户在购买上述家电时，都需要预先支付家电废弃时的再循环处理费，厂家则在家电废弃时，必须回收并进行再循环利用。明确了生产企业是承担回收费用的主体，家电消费者有配合回收的义务。若消费者丢弃家电必须支付丢弃费，如丢弃1台电视要付费2 700日元，丢弃1台空调要付费3 500日元。按照该法规定，厂商承担回收义务，空调的再生率要在60%以上，电视、洗衣机、冰箱的再生率要在50%以上。这部法律大大地促进了日本有关废旧家电再生利用技术的开发和再生分解线的建设^[46]。

8）《可循环性食品资源循环法》

《可循环性食品资源循环法》于2000年制定，该法通过制定目标、质量标准和处罚规则等手段，以期减少有机垃圾的排出量，减轻垃圾处理的负担，为建设循环型社会和可持续发展创造条件。^[47]该法规定，对于没有售出的食品与剩余的食品残渣，或食品制造过程中产生的大量食品废弃物，通过抑制其产生与来年规划减少其最终处理量，同时，将其作为饲料、肥料等原材料进行再生利用。该法还规定了企业、消费者和政府的责任和义务。具体包括食品相关企业对食品循环资源进行再生利用，食品生产、分送企业以及餐饮业有预防垃圾产生和回收垃圾的义务；消费者除预防垃圾产生外，还有义务使用再循环产品；政府负责制定促进食品再循环措施。^[48]

9）《容器和包装物的分类回收收集与循环法》

《容器和包装物的分类回收收集与循环法》制定于1995年，1997年部分实施时，需要支付回收利用费用的企业仅包括大约500家大企业，而2000年正式实施时增加了数万家中小企业。该法规定日本占废弃物排放总量60%，且能在技术上再循环利用的玻璃容器、塑料容器之类包装容器和饮料容器等必须进行分类回收和再商品化处理。通过对特定事业者，如容器制造者、容器使用者和包装者以及消费者课以特别的义务，以达到促进废弃物减量和资源的合理利用，保证废弃物的妥善处理和资源的有效利用，并有利于生活环境的改善和国民经济的健康发展为目的。《容器和包装物的分类回收收集与循环法》规定消费者进行分类排放，市、镇、村政府实施分类回收，交给制定法人（日本容器包装循环利用协会），由接受制定法人委托的回收企业进行回收利用，容器包装的制造商与容器包装用于商品销售的销售商向制定法人支付与排放量相当的回收利用费用。为了避免产品过多、过快地转化为废物，企业在设计阶段就要考虑产品将来易于循环利用，降低处理难度，该法要求从事制品、容器等制造和买卖业主有义务提高制品和容器的耐久性，完善维修体制。^[49]

10）《绿色采购法》

2000年4月实施的《绿色采购法》是在购买产品或服务时，选择对环境负担小的产品，即环保产品的一种购物方法。为减轻环境负担，以形成可持续发展的循环社会，通过国家率先购买环保产品，促进供需转型。在这部法律当中，规定的重点采购品种涉及14个领域，101个品种，主要有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。同其他建立循环社会法律一样，在《绿色采购法》中不仅规定了国家进行绿色采购的义务，同时也要求企业和国民进行绿色采购。据统计，目前日本企业团体中，办公用品的75%、零部件的38%都已经进行绿色采购，在一般消费者中，留意绿色产品的人已经超过80%^[50]。

3.日本应对气候变化能力建设评析

除上述立法外，日本还通过政府行政机关制定了大量相关方针、指南和行动计划。这些方针、指南和行动计划，既具有积极的政策引导性，又大大增强了法律的执行性。其中，重要的政策文件包括《关于促进资源有效利用的基本方针》《循环性社会形成推进基本计划》《特定家用电器废弃的收集与运输以及再商品化等的基本方针》等。可见日本是一个危机意识很强的国家，对包括气候灾害在内的各种自然灾害都建立了一套完善的防灾、减灾法律体系，并表明在解决气候变化问题上要在世界上起主导作用。因此，日本积极参加《联合国气候变化框架公约》以及努力推动《京都议定书》的制定和生效，积极履行《京都议定书》所规定的减排义务^[51]。

在制度保障上，日本政府为了加强节能效果，还建立了4级节能管理体系（以首相为首的节能小组、以经产省及地方经产局为主干的节能领导机关、负责节能工作的28家节能中心以及各企业定期上报能源利用状况报告并接受经产局的节能检查等）。不仅日本政府对节能问题十分重视，日本民众也采取了积极有效的措施。目前日本已经有约16万个家庭建起了太阳能系统。这些使用太阳能的家庭认为这不仅能节约大量能源，而且随着时间的推移，用太阳能的免费供电可弥补高额的安装投资。另外，日本的公司也都知道如果无法在节能技术上不断创新，产品最终将失去市场。民众生活中所需家用电器，诸如空调、冰箱、电视、暖炉、热水器和电子计算机等都有节能产品供民众选择，而且也得到了民众的普遍欢迎。从上述法律对策中可以看到，日本在应对气候变化国内法层面已经比较完备，形成了相应的法律应对体系。但也存在一些不足，如《地球温暖化对策推进法》是一部框架性法律，一些规定过于笼统，可操作性不强，难以真正适用。日本主要依靠石油为能源的局面也难以根本改变，其要按期实现减排目标并非易事。

此外，金融危机导致日本应对气候变化的财政能力受限。日本环境省认为，用于环境领域经费有限的局面短期内难以改变。1990年以前日本企业在节能方面已作出巨大努力，今后进一步节能的潜力相对有限。日本核电站事故及有关公司隐瞒事故隐患等，又影响到国民对核电的态度和政府扩大利用核能的信心，能源结构调整滞后将导致二氧化碳排放量增加。国际环境合作受到财政困难和政策优先顺序的制约。迄今，日本一直积极参与国际环境合作，通过政府开发援助（ODA）促进发展中国家改善环境。但因财政困难，加之环境政策及ODA的优先顺序排在防卫政策之后，日本ODA预算大幅度削减，其中无偿援助不到一半。日本已将保持10年的世界头号“援助大国”的宝座让位给美国。2003年度日本ODA预算又被迫减少，日本援助发展中国家经济开发的能力和在世界环境领域发挥的作用正趋下降。