美国应对气候变化的能力建设及其国内立法

四、美国应对气候变化的能力建设及其国内立法

（一）美国气候变化能力建设及立法背景

美国虽然对《京都议定书》一贯强硬反对，但从最早的科技创新性发现气候变化问题，积极参与国际努力，到后来强硬放弃承担《公约》义务，再到国内各界对布什相关政策的质疑增多，这意味着美国在应对气候变化上的态度并不是一成不变的。事实上，《京都议定书》使用了一些基于市场的交易机制减少温室气体，甚至包括强制性的减排任务，以及补充性灵活机制，在很大成分上有美国国内法律的思想贡献。美国对气候变化的能力建设分为以下几个阶段。

1.1997年前：国际合作阶段

由于发达的科技水平，美国几乎最早关注到温室气体对全球气候变化的影响。美国科学家乔治·卡伦德、查尔斯·基林，在20世纪30年代至20世纪50年代已经开始注意这一现象。针对1988年的全球热浪，同年联合国成立了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）^[52]。1990年的《清洁空气法》，为控制酸雨，规定了约50%的二氧化硫总量削减计划，并且成功地在《清洁空气法》中运用了总量控制与排放交易制度，既达到减少二氧化硫的目的，同时也保证了减排的成本与效率^[53]。早年美国在推进全球气候问题的对策研究上相当积极，因而美国于1992年成为《联合国气候变化框架公约》的第四个批准该框架公约的国家。

2.1997年至2005年：消极阶段

1997年12月，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》。在《京都议定书》的第一承诺期，即从2008——2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%，其中美国削减7%。而出于对美国国内经济的考虑，这期间美国对应对气候变化的立场逐渐转变。就在《京都议定书》谈判的关键时刻，美国参议院一致通过了伯瑞德-海格尔决议。该决议的核心内容是美国不得签署任何与1992年《气候变化框架公约》有关的议定书或协定。2001年3月，布什政府正式以《京都议定书》没有对发展中国家提出温室气体减排约束性要求为由而拒绝接受。在这一阶段美国联邦政府鲜有法律或政策的行动，除一些地方政府和企业仍在努力减少温室气体外，美国应对气候变化问题总体上处于最消极时期。

3.2005年至今：态度转变阶段

因美国的退出使得《京都议定书》生效的前景变得非常不确定。而俄罗斯作为大国的加入，使《京都议定书》在2005年2月得以生效。各成员国都为应对气候变化积极展开活动，并且开始酝酿“后京都时代”的谈判。这也对美国社会产生震动和外在压力。民众、企业、州及地方政府对气候变化的认识又有了新的进展^[54]。美国政府从质疑气候变化科学，到逐渐承认全球变暖是人类对气候变化的影响，并提出了美国温室气体“自愿减排”计划；地方立法与区域合作日趋活跃，公众参与积极，针对气候变化的法律诉讼数量增多。现任总统奥巴马自上任以来，将改革能源政策作为内政主要优先议题之一，2009年6月26日美国众议院通过的美国《清洁能源与安全法案》（Clean Energy Security Act）具体体现了这一思路。

（二）美国应对气候变化的能力建设及立法

1.《京都议定书》签订前的能力建设及立法

1988年夏总统候选人乔治·H·布什表达了支持环境保护的立场，称“那些认为我们对温室效应无能为力的人忘记了白宫的作用。一旦成为总统，我将会有所作为”。然而，布什的承诺无法兑现，阻力来自于其主要支持者——相互联系的右翼保守主义集团和石油等利益集团。1989—1990年，美国在诸多国际场合拒绝欧洲发起的为发达国家设定稳定温室气体排放目标和时间表的倡议。1991年2月至1992年5月，在政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee，INC）下进行了关于气候变化框架公约的正式谈判。美国在承诺方面的表现更为消极，立场更为谨慎。而美国在关键问题上的立场也较其他发达国家明朗。首先，美国坚决反对任何具有约束性的减排目标和时间表，主张各自实施“国家战略”（national strategies）。再者，美国主张制定“全面方案”（comprehensive approach），要求任何气候协定都要包括所有种类的温室气体。第三，美国不愿意在任何全球气候协定中承诺对发展中国家提供资金支持，协助其履行义务。但是，在谈判中美国也承认为发展中国家提供资金来源的必要性。最后，美国主张所建立的机制不应仅注重目标，而应注重实施过程，该机制还应包括完善的监控。主要由于美国的强硬姿态，《联合国气候变化框架公约》最终成为各方承诺的集中展示，并没有任何法律效力。1992年6月，美国签署《联合国气候变化框架公约》。同年10月，该《公约》获得参议院批准。1992年12月，布什政府发布名为“全球气候变化国家行动计划”（National Action Plan for Global Climate Change）的第一个美国国内气候计划。基本内容包括：评估美国的温室气体排放状况；介绍美国已经实施的可降低温室气体排放的行动与计划，如相关研究计划，“国家能源战略”中的行动及环境保护署制定的各种防污措施等。具体而言主要是实施“绿色照明”标准、“绿色建筑”标准、“绿色汽车”标准及“能源之星”计划等。该行动计划并非专门针对气候变化的综合性方案，而多为正在或即将实施的节约能源和防治空气污染项目。以此一系列的节能计划等作为气候政策的核心反映了布什政府对于气候变化问题的虚与态度，即在诸多确定性问题尚未明朗的情形下，不妨以“无悔政策”加以应对^[55]。

2.《京都议定书》签订后的能力建设及立法

在克林顿政府时期，克林顿上任伊始希望在国内减排方面有所作为。其经济计划容纳了副总统戈尔的环保诉求。计划的核心和基础就是征收BTU税（British Thermal Unit tax），预计在5年内可使税收收入达720亿美元，以帮助削减联邦赤字，鼓励提高能源效率，减少温室气体排放。由于相关工业集团游说的强大压力，克林顿的计划并未实现。BTU在众议院得到通过，而在参议院受阻。1993年6月，克林顿召开政府气候变化专门会议。同年10月，美国发布《气候变化行动计划》（The Climate Change Action Plan）。该计划首次设定减排目标，保证到2000年将温室气体排放量降至1990年的水平。并为此制定了近50项措施。这些行动措施多为自愿性而非强制性的。在美国国内有5 000多家公司和机构参与其中。这项计划标志着美国气候政策已经发生转变。然而，由于在1994年选举中共和党获胜，并在参众两院占据多数席位，该议题便不再在政治议程上居于优先位置。但是，就其本质上而言，该计划与布什计划一脉相承，都是意图通过节约资源、提高能效标准等手段，实现减排目标。而且，克林顿计划中的若干项目就是对原布什计划中项目的扩展。尽管许多措施成效显著，但是由于经济发展等因素，将美国的排放量降至1990年水平的目标并未达到。在克林顿总统的第二任期，气候变化问题的政治重要性再次突出。当时，关于应对气候变化的国际协定的谈判正在进行。克林顿政府的基本立场包括：强烈反对任何具有法律约束力的近期减排承诺，支持制定远期目标；主张在承担约束力目标的国家之间开展排放权交易，发达国家可以通过在发展中国家协助减排而获得冲抵额；设定若干具体的阶段性目标，增强执行的灵活性，以回应气候变化及经济状况的波动；支持包括所有温室气体的全面方案，主张任何气候协定都应该包括严格的核证机制；强调发展中国家的参与是美国签署任何国际协定的前提。

1）可再生能源配额制

美国一些州实行了一种可再生能源发电的强制性市场政策，即可再生能源配额制。可再生能源配额制要求实施地区的电力消费中必须有规定比例的电力是利用可再生能源生产出来，这个义务由供电公司承担。没有完成义务的公司可向超额完成义务的公司购买绿色证书，通过证书转让的方式满足自己的履行义务。目前，美国14个州实施了可再生能源配额制。

2）气候领袖方案（Climate change leaders）

气候领袖方案是一种由美国环保局操作的新型的资源的企业合作方案。该方案鼓励企业创建长期和全面的气候变化战略。该方案为不同类型的公司确立了温室气体减排目标。目前，很多著名的公司加入了该方案，并确立了其温室气体减排目标。如IBM公司承诺减排其全球能源使用所产生的二氧化碳排放量的4%^[56]；大众汽车公司（General Motors Corporation）则承诺在2000—2005年间，其北美所有工厂削减10%的温室气体排放量^[57]。

3）扩大太阳能市场

1997年，为了扩大太阳能市场，克林顿政府启动了《百万太阳屋顶动议》（Million Solar Roofs Initiative）。该动议的目标是到2010年，在100万座美国建筑物上安装太阳能系统，进一步减低美国的温室气体排放量。1999年6月3日，克林顿政府颁布了13123号行政命令提高联邦政府的能源效率。该命令确立了到2010年，联邦机构的能源利用所产生的温室气体排放量在1990年的水平上降低30%；到2005年，联邦机构的能源消耗在1985年的水平上降低30%；到2010年，则在1985年的水平上降低35%；到2010年，在联邦机构的设施上安装2万套太阳能系统。

在乔治·W.布什政府时期，布什曾在参选初期曾对气候变化的真实性表示质疑。1999年5月，立场骤转。2000年9月29日，布什发表竞选演说，称会扩大《清洁空气法》（Clear Air Act）的适用范围，将发电厂排放的二氧化碳作为污染物纳入进来。2001年，布什立场再次发生骤转，称“我们必须小心谨慎，不要采取伤害消费者的行动。因为对全球气候变化的原因、解决办法等科学性认识尚不充分，又缺乏达到商业应用水平的可减少和储存二氧化碳的技术”。同年3月29日，布什政府正式拒绝美国《京都议定书》，称“我不会接受一份将会对我们的经济和工人造成伤害的计划”。布什在气候问题上的立场表现强硬，但是，不断上升的温室气体排放量也对其能源政策等形成巨大压力^[58]。所以，布什政府也策划并实施了多项气候行动。

2002年布什宣布了《全球气候变化计划》。该计划将自愿性的“温室气体排放强度”作为国家目标，到2012年将美国温室气体的排放强度降低18%。根据2004年11月19日美国白宫公布的“美国有关气候变化问题的政策”，为实现这一目标已采取了如成立气候变化科技综合委员会、增加对气候变化问题各项活动的预算、鼓励减少温室气体排放的税收优惠等行动^[59]。

2007年以来美国提出了一系列的国家议案，主要有：2007年1月12日提出的《气候责任和创新法案》，2007年1月16日提出的《全球变暖污染控制法案》，2007年1月22日提出的《气候责任法》，2007年2月1日提出的《减缓全球变化法案》，2007年3月20日提出的《安全气候法案》，2007年7月11日提出的《低碳经济法案》^[60]。而2007年10月18日提出的《美国气候安全法案》昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。该法案包含全部六种温室气体，运用科技手段、经济手段、外交手段进行非常综合的管理控制。虽然联邦法律还未在气候变化上有专门性立法，但以上法案的提出是一个非常重要的趋势，采取总量控制与排放交易手段、温室气体税以及部门相结合的手段，主要针对汽油和家庭供热燃料精炼及其供应厂商、大型固定排放源。而温室气体税因其广泛性成为大多数经济学家的首选方法。

奥巴马政府时期提出的《清洁能源与安全法案》，要求减少化石能源的使用，并规定美国在2020年的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。法案还引入“总量控制与排放交易”的温室气体排放权交易机制，根据这一机制，美国发电、炼油、炼钢等工业部门的温室气体排放配额将逐渐减少，超额排放则需要购买排放权。虽然这一法案需要参议院通过以及奥巴马签署后才能最终成为法律，但对美国减少温室气体排放及防止全球变暖具有积极作用^[61]。

3.美国应对气候变化能力建设评析

2002年2月，布什政府发布了美国气候变化政策，如对采取针对科学和技术评估的行动，实施全面范畴下的新的和拓展的国内政策，促进新的和拓展的国际政策来补充国内计划等。但这些都不是聚焦于强制性承诺义务、调控性的计划和法律化的要求。目前，美国应对气候变化主要具有以下特点：

1）强调技术的推动力

美国2005年《能源政策法》中对气候变化问题作出专门规定有一节条款，《能源政策法》第1602条规定，美国将在能源部下设一个气候信贷委员会，该委员会将选择一批重点工程和项目，予以财政支持。资助的工程和项目为能够在全国或者区域范围内对能源安全作出贡献和拥有能够显著改善美国能源经济安全的先进气候技术或制度。此后，2006年9月美国公布了美国气候变化技术计划，规划将通过收集、减少以及储存的方式来控制温室气体的排放量。该计划中包含的技术能源、生物提炼、清洁煤、碳储存、核分裂和聚变能等。美国坚持以能源技术来推动气候变化是国家利益选择，在未来的气候变化市场竞争中可处于更有优势的地位^[62]。

2）重视经济激励手段与国际合作

美国作为成熟的市场经济国家，在环境法领域创新了不少以经济激励机制为手段的制度。其中最早期的一个成功例子是美国开始的二氧化硫交易的政策。在气候变化领域中，美国国内鼓励性、经济激励性的“自愿减排”活动大行其道。世界上第一个以温室气体减排为目标进行贸易的会员式市场平台——美国的芝加哥气候交易所成立于2003年，现有会员分别来自数十个不同行业。开展减排交易涉及二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等6种温室气体。该交易所要求每位会员通过减排或购买补偿项目的减排量，做到在2003至2006年间，每年减少1%的排放，并保证截至2010年所有会员实现6%的减排量^[63]。

在国际合作方面，2006年7月31日，英国首相托尼·布莱尔和美国加州州长阿诺德·施瓦辛格达成一项协议，探寻建立一个污染者可以买卖温室气体排放权的体系的可能性。按照双方达成的协议，将建立一个新的泛大西洋二氧化碳交易市场，目的在于运用市场力量和市场激励措施来控制污染。由于存在温室气体排放限额，在这个市场上，减排效果显著的企业可以将剩余的排放量卖给其他企业^[64]。

3）温室气体排放与经济指标挂钩

美国退出《京都议定书》的最大原因是担心强制性减排会妨碍国内经济增长，但也设定了自己的温室气体衡量指标：将温室气体与经济挂钩的指标。2002年布什政府建立了一个温室气体指标——温室气体密度。温室气体密度即单位GDP所产生的排放量，具体目标是“到2018年将气体的排放量下降18%”。可以看出，并不像《京都议定书》中那种纯粹测算温室气体减少量，而单位GDP排放温室气体的量，虽并不能制约温室气体的排放总量，但它制约与温室气体相关的增长质量^[65]。其优点在于促使企业提高对控制温室气体及能源技术的研究利用。这个指标的问题是，全球气候急剧变暖时，一个世界上历史及现实排放量最大的发达国家，需要通过自己的努力减少相当多的温室气体排放量，而美国缺乏承担这种义务的责任感。

由于美国的气候变化政策完全以本国利益为中心，根据总统的政策倾向却时有变化，导致美国的气候变化应对体制具有浓厚的政治特色。相对于克林顿执政时期，布什政府的气候变化法律对策侧重于客观的科学探索，提供全面的全球信息并开发能为决策提供依据的能力，是一个以市场为基础的寻找解决方案的途径。虽然这些能产生积极作用，但其主要原因还是为美国退出《京都议定书》作辩护，为避免承担减排义务寻找借口。而如今奥巴马政府的《清洁能源与安全法案》如果能在参议院通过，将转变美国生产和利用能源的方式，在创造清洁能源经济方面起到领先作用，有助于美国与其他国家一道制定出应对气候变化的全球协议。