房地产立法回顾

第三节　房地产立法回顾

我国现代房地产法律的发展总是伴随着中国革命的深入和社会变革的进行而发展，伴随着房地产经济的发展而发展。新中国成立后，我国的房地产立法大体上经历了两个阶段，即改革开放以前的房地产立法和改革开放后的房地产立法。前一个阶段，偏重于房地产权属方面的立法，后一阶段加强了房地产开发、交易、管理及中介服务方面的立法。

一、改革开放以前的中国房地产立法

（一）建立新型的房地产权属关系时期（1949—1956）

新中国成立初期，人民政府颁布法令没收了外国帝国主义分子、国民党官僚机构、官僚资本家所拥有的土地，使之成为国家的土地，而对民族工商业者、个体劳动者和城市居民所拥有的土地，仍承认其所有权，于是，在新中国成立初期，中国城市形成了国有土地和私有土地并存的局面。由于在理论上认为土地只具有使用价值而不具有其他价值，国家从1954年开始取消土地使用税，将城市用地完全改为行政划拨，通过行政手段进行管理。从1953年开始，中国农村掀起了以改变农村土地所有制度和使用制度为核心的农业合作化运动，使土地的所有制度和使用制度发生了重大变化。

这一时期基本上建构了土地、房产的政策法令体系的总体框架，包括公房管理、租金标准、房产契约、产权证书和租房政策等方面。主要的法规有1948年的《中共中央关于城市公有房产问题的决定》、《中华人民共和国惩治反革命条例》；1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《内务部土地政策对目前城市房产问题的意见》；1951年政务院公布的《城市房地产税暂行条例》和《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》； 1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》；1954年颁布的我国第一部《宪法》；1955年的《农业合作社示范章程草案》等。立法的内容主要是废除旧的半封建、半殖民地的房地产关系；没收大地主、大资本家剥削的房地产；分配土地及房产给无地和无房者；逐渐理顺城市房屋租赁关系。立法的重点是建立新型的社会主义土地所有权关系：

（1）确立土地国家所有制和公民个人所有权。1950年实施的《中华人民共和国土地改革法》。在全国开始了彻底“废除地主阶级封建剥削的所有制，实行农民的土地所有制”和土地国家所有制的土地改革。

（2）从农民私有制向集体所有制过渡。在土地改革以后，党中央及时引导农民走向了合作化的道路。1956年3月17日第一届全国人民代表大会常务委员会第33次会议通过了《农业合作社示范章程》。这一时期土地虽然为私有，但已由集体经营，土地所有者——农民只能按入社土地面积的多少和质量的优劣参加分红，土地已开始由私有制向集体所有制过渡。

（3）建立农民集体土地所有制。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》，对我国农村土地由农民私有转变为生产队集体所有作了明确规定，并规定社员的土地转为集体所有之后取消土地报酬，从而确定了我国农村土地集体所有和集体经营的制度。此外，在这个时期，我国还规定，除国家征用土地外，不再允许土地买卖和租赁。

（二）私房改造和稳定集体土地所有权时期（1956—1978）

这一时期主要法规有1956年中共中央批发的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》、1958年的《国家建设征用土地办法》、1962年的中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》、1964年国务院批发的《关于加强全民所有制房产管理工作的报告》和《私有出租房屋社会主义改造问题的报告》。立法的主要内容是对城市私有房屋进行社会主义改造和稳定集体土地所有制。

（1）私房社会主义改造方面的立法。1956年1月18日中共中央批转的中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》的实施标志着我国私房社会主义改造的开始。1958年3月12日第二商业部《关于城市私房改造问题的报告》，对私房改造的起点、改造的形式、定息和定租、人员安排等问题提出了参考意见。1964年1月13日国务院批转了国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》，该报告在指出私房改造中存在问题的同时，还进一步明确了国家经租房屋的性质、私房改造的起点及允许私人出租少量房屋。这一时期虽然仍存在私房转让，但是数量极少，而且国家不承认房地产为商品，因此不存在房地产市场，加之当时蔑视法制的特殊政治背景，更不存在调整房地产交易的立法。^[9]这个时期的房地产立法基本上处于停滞状态。

（2）稳定农村集体土地所有制方面的立法。到1958年，城市中绝大部分土地已归国家所有，个体劳动者所拥有的生产营业用地和城市居民自有住宅的宅基地，虽然仍为私有，但是并没有明确的法律条文来加以保护。在农村，从1958年开始的大跃进、人民公社化运动，土地作为生产资料的公有化程度越来越高，加上政社合一，使社员完全失去了对土地的所有权和独立使用权，真正能掌控土地的是政社合一的人民公社。^[10]为了纠正这一错误，1962年2月13日中共中央发布了《关于改变农村人民公社基本核算单位的指示》和中国共产党第八届中央委员会第七次会议通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》使我国农村的土地所有权关系得到了稳定，集体所有和集体经营的土地经营制度模式被正式确定了下来。经济体制改革以后，我国实行了集体所有与农户分散经营的土地使用制度模式。

二、改革开放以后的中国房地产立法

1979年我国开始探索一条新的社会主义建设道路，在经济上引入市场机制，在政治上恢复法制，走依法治国的道路，经济建设的需要、政治环境的改善，使得我国房地产立法开始走上正轨。

1.建立和健全城市私房管理法律制度时期（1978—1988）

这一时期主要的法规有1982年的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》；1983年的《城镇个人建造住宅管理办法》、《城市私有房屋管理条例》、《建筑税征收暂行办法》；1984年的《城市规划条例》和《关于外国人私有房屋管理的若干规定》；1985年的《村镇建设管理暂行规定》；1986年的《土地管理法》、《房地产税暂行条例》和《城市维护建筑税暂行条例》；1987年的《城镇房屋所有权登记暂行办法》等。立法的目的是为了解决“文革”时期忽视私房权属管理，纠正和制止非法侵占、接管、没收私房的行为。立法的主要内容是规范城镇私有房屋的产权管理及建造、买卖和租赁行为，重点是加强私有房屋的权属管理，保护房屋所有人和使用人的合法权益。

1986年颁布的《土地管理法》和国家土地管理局的成立，则标志着我国土地管理工作被纳入依法管理的轨道。这个时期正处在经济改革的初期，带有浓厚的计划经济色彩，随着房地产业的逐步恢复，国家开始重视房地产的法制建设，有关立法开始起步。这一时期的立法表明，城市房产从解放初期的私房公有化开始向公房私有化转变。同时，国家开始将建房以及城市建设和土地管理纳入法制化的轨道，但土地流转制度还没有建立起来。

2.建立房地产业管理和交易法律制度时期（1988—1998）

从1988年修订的《宪法》以及1998年修订的《土地管理法》起，我国房地产立法进入新制度设计阶段。这一新制度的特征在于，在保留必要的划拨取得方式外，创立了有偿出让土地使用权制度，继而创立了可流动转让的房地产，形成了以土地使用权为基础的房地产市场。这一时期主要的立法有1988年原建设部发布的《关于建立和健全房地产交易市场管理的通知》、1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1992年原建设部发布的《城市房地产市场估价管理暂行办法》、《商品住宅价格管理暂行办法》、1994年的《城市房地产管理法》、1998年修订的《土地管理法》。除了土地使用法律制度的规范，国家还颁布了与住房制度改革、房地产市场规则有关的法律法规及其他规范性文件，保障房地产综合开发法制化，促进房地产开发建设健康有序的发展。

1995年开始实施的《城市房地产管理法》是规范城市范围内取得房地产开发用地、从事房地产开发和交易以及对房地产进行管理的法律，是我国房地产管理法制建设的里程碑，表明房地产业作为一个独立行业的法律地位得以承认和确立。这一标志性的法律，还表明我国房地产立法趋于成熟和完备。从房地产具备可转让性，再到房地产开发、房地产交易行为的规范，有关房地产法律体系的框架已基本建立。

3.完善房地产业管理和交易法律制度时期（1999年至今）

1999年以后，国家进一步深化土地使用制度改革，对规范房地产市场提出政策法律要求，有效地维护房地产市场秩序。这一时期主要的立法有： 2001年4月原建设部颁布的《商品房销售管理办法》、2001年6月国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》、2003年6月国务院颁布的《物业管理条例》（2007年8月修订）、2004年7月修订的《城市商品房预售管理办法》、2004年8月修订的《土地管理法》、2007年3月的《物权法》、2007年8月修订的《城市房地产管理法》、2007年11月原建设部颁布的《经济适用住房管理办法》、2007年12月原建设部颁布的《廉租住房保障办法》、2008年1月的《城乡规划法》、2008年2月的《土地调查条例》等。立法的目的是完善我国现有房地产管理和交易法律制度，保障房地产市场平稳健康的发展。

特别需要指出的是，2007年10月1日起开始施行的《物权法》，作为重要的民事基本法律，它不仅涉及国家的基本经济制度，也关系到普通民众安居乐业的具体利益尤其是房地产利益。《物权法》中有关不动产权利方面的规定与《城市房地产管理法》的基本制度框架是一致的，结合《城市房地产管理法》施行以来的实际情况，《物权法》还对房地产权利作了一些新的规定：如规定不动产实行统一登记制度、征地拆迁补偿机制、明确业主对建筑物共有部分享有共有和共管的权利、住宅用地自动续期等。《物权法》为房地产业提供了新的运作规则，对房地产业的影响举足轻重。