立法活动与立法成果

二、立法活动与立法成果

清代对西藏强有力的统治，除采取一系列政策、行政、经济、军事措施外，更加大了立法和司法活动，制定了一系列法律法规，为清朝对西藏二百多年的统治提供了法律保障。

这些立法活动和立法成果主要有：

（一）《十三法典》，全称是《五世达赖喇嘛时期的颂词十三法》

清初五世达赖喇嘛罗桑嘉措时期，依照清朝“因俗制宜”政策和认可，在保证国家法制统一的前提下，为加强西藏地方政权和格鲁派的统治地位，为调整与固始汗的蒙藏关系，在明末藏巴汗《十六法》的基础上制定《十三法》，此法一直沿用到1959年西藏民主改革前夕，影响深远。

（二）《酌定西藏善后章程》十三条

1747年3月，总管西藏事务的颇罗鼎去世，西藏又发生内乱，乾隆派四川总督策楞、侍郎兆惠率军进藏办理善后事宜，按照乾隆旨意，会同驻藏大臣班第和七世达赖，磋商拟定了《酌定西藏善后章程》十三条，报经朝廷后，由乾隆帝御批执行。其主要内容有：废除郡王执政制度，建立噶厦政府，规定噶伦职权，强化中央政府对藏族聚居区的直接治理。

（三）《设站定界事宜十九条》

公元18世纪中叶，廓尔喀族统一尼泊尔后，于1788年7月和1791年8月两次入侵西藏，清朝派兵征剿恢复失地后，为巩固西南边防，遵照乾隆帝谕旨，清政府制定了《设站定界事宜十九条》。其内容主要是关于加强边务、军队驻防、分设兵站塘汛、粮台，划分管辖界地，军队操练、巡查，职官选任，边贸管理，藏、汉、回民间争讼、审理等。特别是第2条关于“对在当地贸易的外番进行管束，并责令噶伦随时访查。若有依势勒买、苦累外番，即禀驻藏大臣拿究”和第10条关于“后藏与巴勒布的边贸税率定为十分之一，减半收取，勒碑界所，长远遵循”的规定，是西藏历代立法中少有的外贸立法的内容。

（四）《酌议藏中事宜十条》

该法是为查处达赖喇嘛兄弟商卓特巴舞弊滋事及相关事宜，为整顿西藏地方吏治而制定的，于公元1790年由乾隆帝谕准颁行。主要内容是在驻藏大臣、摄政的监督下，由噶伦经办代本、第司等官员拣选保送、罢黜查抄程序，裁减僧官数目，清理前已发放的免差文书等，并由噶伦办理、登记，防止营私舞弊等。

（五）《钦定藏内善后章程二十九条》

反击廓尔喀入侵战事结束后，暴露出西藏地方在边防、吏治、边贸、教派斗争等方面的诸多积弊和制度的废弛。虽先后出台《设站定界十九条》和《酌议藏中事宜十条》，以加强边务、整顿吏治，但作用有限。据此，遵照乾隆帝关于整顿西藏事务的训谕，福康安班师回拉萨后，即会同摄政济咙呼图克图、噶伦、扎萨喇嘛等人，在八世达赖喇嘛和七世班禅的大力支持下，拟定系统的西藏事务管理法规《藏内善后章程二十九条》，因每一条款均须奏请清廷审定，故亦称《钦定西藏章程》。这是一部总结元代以来历代中央政府对藏施政的经验教训，特别是清朝统辖西藏百余年的经验教训，全面规定西藏政务、军务、财务、差税、货币、涉外事务、内外贸易、宗教事务、社会治安等内容，“是我国封建王朝以中央立法形式所颁布的最详尽、最全面的治藏法律规定和行政规章，它标志着清朝对西藏的管辖已达到了较为完善的法律化和制度化阶段”。

（六）《铁虎清册》

该法于1830年（道光十年）颁布，系《噶丹颇章所属卫藏塔工绒等地区铁虎年普查清册》的简称。是关于交纳差役的专项立法文件。是在驻藏大臣指导督促下，西藏地方政府遵照道光帝谕旨，由噶厦政府派员对户籍、耕地、差役等实际查核并制定初步查核清册的基础上，经噶厦最终核定冈墩数额，明确各类土地应支应免的差项，并制定清册，加盖印章，发给各宗谿作为今后交纳差赋的法律文件，其立法旨意在于解决差赋负担不均，保证政府的财政收入，缓解因差赋引起的社会矛盾。

（七）《裁禁商上积弊章程》

《裁禁商上积弊章程》又名《唐古特裁禁商程》，是公元1843年琦善任驻藏大臣时，在查处策墨林二世活佛绛贝楚臣集政教权势于一身，专权狂妄，需索财物，侵占田庐，强据商产，违例私放官缺等违规行为过程中，为处理善后事宜和规范今后事项而制定的。于公元1845年由清廷准行。

该章程共28条，4000余字。其主要内容是进一步明确《酌定西藏善后章程十三条》、《钦定藏内善后章程二十九条》等法律法规精神，并针对当时新出现的问题制定的新的政策、法规。再次强调驻藏大臣的地位与各项重要权利（1—6条）；限制“摄政”等达赖身边的僧俗官员的权力，“权要并于一身，易滋舞弊”（7—8条）；寺庙内僧职“只准其管本司事务，不准丝毫干预商上公事”，不准补商上之官缺（9条）；“掌办事务之人，不准再用商上乌拉（10条）”；“掌办事务之人不准将商上用地、人民擅行给予寺院，又送与亲友”，“违者将掌办参军，分别追还商上，以儆专擅”（11—12条）；达赖喇嘛赏给世家及百姓田地，不准呈送或典卖于掌办寺院（13条）；严格各级僧俗官员的名额与递补条件，各寺补放堪布条例（14—24条）；修建寺院，一遵理藩院例，不准有碍民地、民房，喇嘛只准在寺院修行，不准干预公事（25条）；禁止查抄家产，逾额征用和擅用乌拉（26—27条）；藏兵应照额挑补足数，以重操防，对来藏贸易之外番，应抽收税课，但不许增添勒索（28条）。

《裁禁商上积弊章程》是清政府为巩固在西藏的统治，减少社会政治生活弊端，减轻百姓负担而作出的最后努力，有些规定是对公权力的新的约束和对百姓私权利的保护，表现出一定的进步意义。

（八）《理藩院则例》

理藩院是清政府掌握少数民族事务的中央机构，在清朝前期基本解决治藏问题的基础上，为管辖辽阔的边疆各民族，需要制定一部适用于西南、西北藏族和其他各民族的综合性立法，即于嘉庆十六年（1811年）开设“则例纂修馆”，开始《理藩院则例》的编纂。收入了《钦定藏内善后章程》29中的26条，还收入了清政府对青海蒙藏民族颁布的一些条例，如道光二年《陕甘总督奏定青海番事事宜八条》，道光四年《陕甘总督又奏定青海蒙古番事事宜八条》等。还包括嘉庆朝制定的《蒙古番事事宜旧例八条》等。对藏族聚居区设官、官员职权、边界防御、民刑案件审理、寺院管理等，作出了规定。使《理藩院则例》成为处理西藏事务的重要法律依据。

（九）清朝对青海藏族聚居区的立法

青海是多民族聚居区，蒙古族、藏族人口多、分布广，蒙藏地区的安定与治理影响内地和西藏。公元1723年青海蒙古族之长、固始汗之孙罗卜藏丹律联络西宁格鲁派寺院喇嘛，煽动附近藏族群众反清作乱，引起清朝对青海藏族聚居区的重视，采取立法措施，于雍正二年（1724年）由川陕总督年羹尧平定罗卜藏丹律叛乱后，制定《青海善后事宜十三条》和《禁约青海十二条》两个法律文件，奏请雍正帝后，被推许批准。

两项法规对青海藏族聚居区的管辖、行政制度、宗教寺院整顿、边防驻守、移民等作了规定。规定藏族部落划归内地管辖，藏族各部落由千百户分管。在寺院整顿中，限制喇嘛人数，革除各寺院国师、禅师等名号，不准在庙中从事政治活动等。雍正十一年（1733年）清廷又召开会议，拟定青海蒙藏地区立法几项原则：依《大清律》，青海地区的法规应以“蒙古例”为渊源，“蒙古例”所未备者，依照内地刑例制定条文，保证国家法制统一；尊重蒙藏民族习惯和习惯法；严厉打击重大刑事犯罪；强调立法“析异同归，删繁就约”原则，注重法制教育。根据既定原则，清廷又指派西宁办事大臣达鼐从《蒙古例》中择选68条，于雍正十二年（1734年）编纂成《西宁番事治置条例》，简称《番律》，对青海蒙藏等民族均有约束力。

（十）青海果洛地区《红本法》

据《果洛族谱》记载，18世纪初，清廷册封阿什姜丹龙为全果洛部落的土官，他参照西藏历代藏王制定的法律和当地习惯，制定果洛地方立法《红本法》（封面包有红绸），后因被火焚毁而失传，又制定与《红本法》内容相似的《新红本法》，内容包括降伏外敌法；治理内部法（“四法八调”）；帐营迁布法；农田青苗法。

清代西康地区德格土司也颁布《十三条法律》、《禁令十三条》、康区《夷律》六十条等。

（十一）《新治藏政策大纲》

清政府于1905年宣布“预备立宪”，实行新政。1906年清政府委任张荫棠为副都统衔，以驻藏帮办大臣身份前往西藏责办藏事。他大力整顿吏治，提出筹办新政，查办劣迹昭著的驻藏大臣肖泰为首10余名满、藏、汉官员，民气一振。并于1907年1月13日正式提出《新治藏政策大纲》。共24条，主要内容是：强化中央在西藏权力；重视藏防，调北洋新军6000多人驻藏；革除苛政，减轻刑罚；开启民智，扩充民利，兴办汉文学校、报纸；改良交通、通讯；发展经济、工商、采矿，设立银行，组织商品出口，抵制洋货等。《大纲》主旨是“开发民智，日近富强”，是历史的进步。但清朝新政已难以挽救危局，张荫棠的治藏新政也难以推行。

此外，还有1905年至1911年7年间四川总督赵尔本在川边藏区推行的“改土归流”新政，即“永远废除土司之职，改土归流”代之以流官新职位。旨在“收回政权”，实行政教分离。但随着宣统三年武昌起义，清王朝覆亡，藏区土司头人又乘机恢复了旧制。

以上立法成果，除清政府认可的藏族聚居区固有法典《十三法》外，其余大都属于清王朝涉藏、治藏的国家制定法。其中既有基本法性质的综合法，也有专门的单行立法。内容广泛，体系完整，确立了国家制定法和统一法制在藏族聚居区法律体系中的统领和最高权威地位。从而为祖国统一、领土完整，藏族聚居区的安定与发展，作出了重大贡献。也成为可资借鉴的重要法律文化资源。