中国房地产市场演进历程回顾

一、中国房地产市场演进历程回顾

中国房地产市场的演进过程也就是中国房地产市场化的过程，而这一过程与中国房地产经济体制改革尤其是城镇住房制度改革和土地使用制度的改革过程是同步的。回顾这一历程不仅有利于更深入地了解中国房地产市场化的内容与现状，而且能更好地把握市场完善的进程。这一历程可以概括为四个阶段：

第一阶段：理论突破与试点探索阶段（1978—1987年上半年）。传统的住房制度与土地使用制度存在许多弊端，如租不养房、住房短缺、分配不公、土地浪费严重、国有土地收益流失等，已严重制约了经济发展，从而引致了在理论和实践方面的改革。邓小平同志在1978年、1979年先后提出可以允许私人建房，城市居民可以自购自建，要联系房价调整房租等，理论界也相应提出了住房商品化、土地的产权理论。在住房制度改革方面，1979年国家城建总局从国家补助的住房建设投资中，分别拨款给部分省市进行政府建房以土建成本出售给个人的试点；1982年，国务院在四个城市进行“三三制”售房试点，即售房款由政府、企业、个人三者分担；1984年10月，国务院批准扩大城市公房补贴出售的试点范围，到1985年底，全国有160个城市和300个县镇实行了补贴出售公房。从1986年开始，根据理论界提出的二次分配理论，进行了以提高房租，增加工资，变“暗补”为“明补”，变“实物分配”为“货币分配”为指导思想的公房租金改革，在几个城市先后进行了试点，并分别成立了住房储蓄银行和专业银行下设立的房地产信贷部。

在土地使用制度方面，1980年10月，国务院同意征收城镇土地使用费。1983年在抚顺开始试点，土地分为四个等级，收费标准为每平方米每年0.2—0.6元，1984年广州市开始对开发区、新建项目、涉外项目用地开征土地使用费；1987年重庆市也开始征收土地使用费。1988年，国务院发布了城镇土地税暂行条例，以土地使用税代替了土地使用费。在房地产开发方面，1980年9月北京市住房统建办公室率先挂牌，成立了北京市城市开发总公司，拉开了房地产综合开发的序幕。1984年国家计委城乡建设环境保护部发布了《城市建设综合开发暂行办法》。1984年起，各地开发企业进入了发展高峰期，大量带有政府职能的开发公司开始向企业转轨，开发投资资金来源开始出现多元化。与此同时，房地产交易日趋活跃，各种房地产交易形式亦不断涌现。

第二阶段：市场化的起步阶段（1987年下半年—1991年）。为适应房地产交易发展的需要，从1988年开始各市县开始建立房地产交易机构与常设的房地产交易市场。1988年底从推进房改、治理通货膨胀的需要出发，在小城镇推行“不发补贴，优惠售房”的方案，而在大城市，则采取增量改革的模式，即新房新制度，先卖后租，鼓励个人建房、租房。1990年上海房改方案出台，标志着房改出现了“全方位、多方面，综合配套改革”的局面，尤其是住房公积金制度的建立，为筹集住房建设资金提供了一条切实可行的渠道。从1991年开始，国务院先后批复了24个省、自治区、直辖市的房改总体方案，从而房改开始在全国范围内全面推行。

1987年下半年以来，国家批准上海、天津、广州、深圳和海南正式进行土地使用权有偿出让试点。1987年11月26日深圳市政府首次公开招标出让一幅住房用地；12月10日又首次以拍卖方式出让一幅土地，拉开了中国土地市场化的序幕。与土地改革实践相呼应，1988年4月12日，七届人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“土地的使用权可依照法律的规定转让”，从而确认了城市土地有偿流转的法律依据。同时，一系列关于土地出让与转让的法律、法规、条例先后颁布，以政府垄断出让为特征的一级市场和以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的次级市场，构成了中国城市土地市场的基本框架。

第三阶段：房地产市场化的波动阶段（1992—1993）。1992年房改全面启动，房改机构开始健全；企业房改率先推进，主要方案包括以优惠价出售公房，大幅提租，房地产经营管理向企业化、社会化、专业化方向转变；住房公积金制度全面推行。1993年房改的主要内容是建立三级住房基金和发行住房债券以筹集住房建设资金；1993年底，政府提出了“安居工程”计划，从此，面向中低收入居民的经济适用住房建设迅速发展。

1992年后，房地产开始成为我国经济发展的一大热点，房地产开发投资高速增长，并持续至1993年上半年。1992年房地产投资总额比上一年增长117%，达731亿元，1993年又增长了115%。到1993年7月底，仅国有房地产开发经营机构就达29625个。在地方利益的驱动下，不少地方政府滥设开发区，超计划批地，且多以划拨及协议方式出让，导致不少投机资本流入房地产业，炒卖房地产，使房地产价格猛涨。如在深圳，1991年初平均价格为3000元/m²，年底涨至4000元/m²，1992年6月，海南省的住房价格比上一年同期上涨了100%，珠江三角洲地区上涨了60%以上，其他城市上涨了40%。在高利润的诱惑下，银行、企业和个人大量资金涌向房地产，又导致了投资结构出现了失衡，普通住房供给不足，而高档商品住房、别墅和写字楼的建设超过了需求，房地产业出现了过热与泡沫化倾向。为此，政府在1993年下半年开始采取宏观调控措施，控制固定资产投资规模，调节房地产经营收益，调整房地产投资结构，规范房地产市场行业。主要手段包括切断土地管理部门、银行和其他金融机构与房地产业的关系，精简整顿房地产公司，引入招标机制，用于土地和住房的出售。政府的直接干预收到了显著效果，房地产市场明显紧缩，投资增速显著放慢，房地产价格渐趋稳定，经营秩序亦趋于好转。房地产市场亦开始从不规范的混乱局面向理性和规范的方向转变。

第四阶段：房地产市场化的理性推进阶段（1994年至今）。从1994年开始，房改开始向纵深发展，确定了城镇住房新制度的基本框架，完善了关于房改部分产权、公房出售价格衔接等问题的政策规定。1994年7月发布的《中华人民共和国城市房地产管理法》标志着房地产市场进入规范化管理阶段。在政府的宏观调控下，房地产市场经过低迷、消化吸纳期后，又进入复苏升温阶段。与1992年的超常增长阶段不同，这一阶段的房地产市场发展更多地表现出在市场需求条件约束下的理性发展。普通住房开始迅速发展，房地产市场体系开始健全，如物业管理市场、中介服务市场的兴起。房地产金融亦不断深化，购房抵押贷款亦逐步推行。房地产价格构成在逐渐理顺，职工工资中的住房消费含量亦逐步增加，住房的市场化正稳步推行。在国家政策的引导下，住房正成为新的消费热点和新的经济增长点。

以上对中国房地产市场化历程的回顾清晰地表明，中国房地产市场的发育采取了政府主导下的渐进式路径，目的是在尽量保留原有利益的前提下向市场化的方向推进。政府的作用不仅在于通过住房改革及相关制度的实行来培育市场主体，而且直接影响和调节着房地产市场的运作状态。近二十年的改革历程使中国房地产业不论是在市场主体、供求关系和价格形成机制方面，还是在法律法规体系和中介服务体系方面都取得很大突破，并已进入市场化轨道，房地产业在规模上也得到巨大发展。但目前房地产市场面临的房价居高不下，供给与需求的非均衡状态同时又成为房地产业良性发展的严重制约，并形成个人住房需求得不到满足与大量住房积压并存的矛盾局面。刺激住房市场的有效需求，启动疲软的房地产市场已成为推进国民经济发展的关键环节。我们认为，住房市场的供需失衡只是房地产整体市场非均衡的一部分，并体现了我国制度变迁的逻辑。为此，我们必须首先在我国体制变迁的初始状态和演进路径的背景下，深入剖析在不同的体制条件下市场失衡的特征及原因。从表面上看，中国房地产市场的困境表现为有效需求不足，已开发房产的滞销与空置，而究其根本，这种失衡反映的是房地产市场运作中的非完全市场化特征，尤其是以双轨制为特征的住房制度和土地使用制度下房地产市场主体的双重人格及其行为的不规范。在房地产业发展的初期，房地产市场的买主大多是公有制企业，其有效需求缺乏严格的自我约束，带动了市场价格的上涨和需求的盲目扩张；而房地产开发经营单位大多是在一定的行政权力支持下的垄断企业，这种行政垄断使房地产市场处于一种卖方市场地位，其利润远远高于社会平均利润，从而刺激了房地产的盲目开发，尤其需要指出的是，非竞争性的土地批租方式和近乎于零的批租价格直接导致土地需求膨胀，形成超过投资开发能力的虚假需求；过低的土地出让价格极大地刺激了土地投机。由此不难得出结论，解决问题的关键在于调整以住房为代表的房地产市场需求和投资曲线并使其逐渐趋于一致。下面我们将进一步描述房地产市场的非均衡状态，并对其进行相关的制度分析。