房地产市场及房地产立法的发展

第一节　房地产、房地产市场及房地产立法的发展

一、房地产

(一)现实生活中的房地产

房地产是土地、房屋财产的总称。现实生活中“房地产”一词有广义、狭义两种用法，有时指土地或房屋，有时指土地和房屋。

土地，广义上指包括土地资源与其他资源(如水资源、森林资源、矿产资源)等自然物的综合体。狭义的土地是指陆地部分，包括地下的各种基础设施、地面道路等。本书所称的土地仅仅指的是狭义上的土地。1991年5月24日，国务院决定将每年的6月25日定为全国的“土地日”。

房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。建筑物通称建筑，属于固定资产范畴，一般指供人居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏物品以及进行其他社会活动的工程建筑。例如，工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等。构筑物通常情况下是指不具备、不包含或不提供人类居住、工作等社会活动功能的人工建造物，比如水塔、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。

(二)法律意义上的房地产

房地产作为一项财产，在法律上反映为房地产权。房地产具有有用性、稀缺性和社会的有效需求等特点。

地产就是土地财产，在法律上有明确的权属关系，地产包含地面及其上下空间，地产与土地的根本区别也就是有无权属关系。法律意义上的土地财产一般具有以下特征:属于一定的所有者或使用者;有明确的四至界定;可以依法转让;能给所有者和使用者带来一定的权益。土地财产按用途可以分为居住用地、工业用地、商业服务用地、仓储用地、市政和交通用地、科教文卫设施用地、绿化用地以及其他用地等。

房产，是指权利人依法享有的直接支配特定房屋的财产权。房产包括作为居民个人消费资料的住宅，也包括作为生产资料的厂房、办公楼等。在我国，房产的所有权主体主要有三类:一是国家;二是集体;三是个人。房屋可以作为商品进行买卖、出租、抵押等，形成有偿转让。房产也是自然商品，因而建立和发展从事房产交易的市场是经济运行的要求。

二、房地产市场

房地产市场是从事房产、土地的出售、租赁、买卖、抵押等交易活动的场所或领域。我们不能把房地产市场仅仅看作是某地看得见的交易场所。房地产市场与商品市场(日用消费品、生产资料市场)、金融市场、劳务市场、技术市场、信息市场、企业产权转让市场、期货市场一起，将形成全国统一的、开放的市场体系。可见，房地产市场的地位不容小视。

房地产市场可以根据房地产流通顺序分为以下三级。

一级市场又称土地出让市场，是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后出让给使用者的市场。房地产一级市场是由国家垄断的市场。

二级房地产市场又称增量房地产市场，是指生产者或者经营者把新建、初次使用的房屋向消费者转移，主要是生产者或者经营者与消费者之间的交易行为。

三级房地产市场又称存量房地产市场，是购买房地产的单位和个人，再次将房地产转让或租赁的市场，也就是房地产再次进入流通领域进行交易而形成的市场，包括房屋的交换。

【案例1-1-1】

甲公司于1999年4月10日与某市土地管理局签订土地使用权出让合同，出让该市某立交桥西南侧土地使用权，面积为89 723平方米，每平方米地价为325元。合同还规定，1999年4月底甲公司支付50%的土地出让金，5月底付清全部土地出让金。甲公司于5月20日付清全部出让金，并开始在所取得使用权的土地上修建房屋。2001年5月23日甲公司与乙公司签订了房屋转让合同书，合同书中约定:将该立交桥西南侧土地上修建的房屋一套转让给乙公司，每平方米价格为1 200元;甲公司于2001年7月30日前完成房屋的修建，如果延误交付房，按月利率15‰承担预付款的利息;乙公司于合同签订后7日内预付地价80%，余款于7月30日付清，如果延误付款，一天罚款500元。合同签订后，至2001年5月31日，乙公司陆续支付80%的预付款。但甲公司到2001年7月30日，并未完成房屋的修建工作，无法交房。乙公司遂诉至人民法院，要求甲公司履行合同，赔偿损失。

请思考以上的行为分别发生在哪级房地产市场?

评析:甲公司从某市土地管理局取得土地使用权出让的行为发生在房地产一级市场。房地产一级市场是由国家垄断的。某市土地管理局将国有土地出让给了甲公司。乙公司从甲公司处买房的行为发生在房地产二级市场。这是经营者把新建、初次使用的房屋向消费者转移的行为。

三、房地产立法的发展

既然房地产市场如此重要，如果不对房地产市场和房地产业加以严格规范，那么它是难以健康发展的。我国有关房地产的立法发展，主要经历了以下几个时期。

(一)新中国成立后至国民经济恢复时期(1949年—1956年)

在这个时期，国家主要是围绕土地改革进行了一系列的立法，并对公房和私房采取了加强统一管理和保护的政策。中央人民政府1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》;1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《关于填发土地房产所有证的指导》、《内务部土地政策司对目前城市房产问题的意见》;1951年国务院公布的《城市房地产税暂行条例》、《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》;1953年国务院公布的《国家建设征用土地办法》和1955年《农业合作化示范章程》等。

(二)20世纪50年代后半期到“文化大革命”前(1956年—1966年)

经过国民经济的恢复时期，国内的经济得到了迅速的发展。在农村开展了农业合作化运动，引导农民带着土地进入合作社，私人的土地转为合作社集体所有。在城市开展了对私有房屋的社会主义改造，改造的形式主要有以下三种:一是国家统租，即私有房屋也由国家统一租赁、统一分配使用和维修，对房主支付合理的利润;二是公私合营，即私营工商业者占有的房屋随本行业进行社会主义改造;三是私人占有的空地等土地权利收归国有等。这一时间段，颁布和实施的法律规范和政策性文件主要有:1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，1961年对私房改造的政策性文件《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》，1963年《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》，1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》等。到20世纪60年代初基本完成了对城市私有房屋的社会主义改造。

(三)十年“文化大革命”时期(1966年—1976年)

在十年“文化大革命”时期，由于极“左”思潮的影响，整个国家的法制建设遭到极大破坏，城市房地产管理也处于极度混乱之中。在相当长的一段时间里，房地产立法陷于停顿状态，只是继续保持已经形成的土地国家所有和集体所有并存的形式。不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破坏，严重阻碍了我国房地产市场的形成与发展。

(四)改革开放以来(1978年至今)

党的十一届三中全会开创了以经济建设为中心、坚持四项基本原则，实行改革开放的中国现代化发展道路。我国逐步形成了以法律、行政法规为主，辅以相应的房地产规章等规范性文件的房地产法律体系。

1．宪法

全国人民代表大会制定的宪法，是国家的根本大法，规定国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力。

1982年12月4日通过的《宪法》，规定土地实行国家所有和集体所有，并且还规定保护公民的合法的房屋所有权。

1988年4月12日修改的《宪法》，提出了土地使用权的概念。将1982年《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

2004年3月14日修改的《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

2．法律

法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布的规范性法律文件，法律分为基本法律和专门法律。涉及房地产的法律主要有以下几种。

1986年4月12日颁布，于1987年7月1日实施的《民法通则》，结合我国的国情，规定了有关土地、房屋在内的所有权、使用权的一系列问题。

1986年6月25日的《土地管理法》是一部规范全国范围内土地的所有、使用以及管理制度的法律。这部法律经过三次修改，修改时间分别为1988年12月29日、1998年8月29日和2004年8月28日。最新修订的《土地管理法》于2004年8月28日起正式施行。

为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，1994年7月25日颁布了《城市房地产管理法》，这部法律于1995年1月1日起正式实施。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》对这部法律作出了再次修正。

为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，我国于2002年8月29日制定了《农村土地承包法》，这部法律于2003年3月1日起施行。

此外，还有1985年4月10日的《继承法》;2002年12月28日的《草原法》(对1985年6月18日《草原法》的修正);1989年12月26日的《环境保护法》;2010年12月25日的《水土保持法》(对1991年6月29日《水土保持法》的修正);2002年12月28日的《农业法》(对1993年7月2日《农业法》的修正);1995年6月30日的《担保法》;1996年8月29日的《矿产资源法》(对1986年3月19日的《矿产资源法》的修正);2011年4月22日的《建筑法》(对1997年11月12日的《建筑法》的修正);1998年4月29日的《森林法》(对1984年9月20日的《森林法》的修正);1999年3月15日的《合同法》;2000年10月31日的《渔业法》(对1986年1月20日的《渔业法》的修正);2001年4月28日的《婚姻法》;2001年8月31日的《防沙治沙法》以及其他有关房地产的法律。

3．行政法规

行政法规是国务院根据宪法和法律就有关执行法律和履行行政管理职权的问题，以及依据全国人大的特别授权所制定的规范性文件的总称。改革开放以来，我国有关房地产的行政法规主要有:1983年12月7日的《城市私有房屋管理条例》(现已废止);1986年9月15日的《房产税暂行条例》;2007年12月1日的《耕地占用税暂行条例》;2006年12月31日的《城镇土地使用税暂行条例》(对1988年7月12日的《城镇土地使用税暂行条例》的修订);2011年2月22日的《土地复垦规定》;1990年5月19日的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》;1990年5月19日的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(现已失效);2006年3月29日的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(对1991年1月25日的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的修订);1991年4月16日的《固定资产投资方向调节税暂行条例》;1993年5月7日的《村庄和集镇规划建设管理条例》;1993年11月16日的《土地增值税暂行条例》;1997年7月7日的《契税暂行条例》;1998年7月20日的《城市房地产开发经营管理条例》;2001年6月6日的《城市房屋拆迁管理条例》(现已废止); 2002年3月24日的《住房公积金管理条例》(对1999年3月17日的《住房公积金管理条例》的修正);2007年8月26日的《物业管理条例》(对2003年9月1日《物业管理条例》的修订)以及其他有关房地产的行政法规。