台湾传媒体制变革

五、台湾传媒体制变革

当下,无论是中国大陆还是台湾地区,都处于社会持续转型的关键时期。在祖国大陆,政治文明建设取得了长足进步。以胡锦涛主席访法演讲中关于中国将积极研究和批准《公民权利和政治权利国际公约》的承诺为标志,新闻法制建设有了新的思路。以科学发展观讨论和出台《突发公共卫生事件应急条例》为标志,信息公开趋势明朗。在台湾地区,现代的民主政治为传媒提供了一个竞争性的、舆论相对自由的社会环境。

尽管政治格局存在差异,但是,共同面临的一个问题就是商业化的市场环境中,传媒如何在公共利益和商业利益间寻求平衡?尤其是在台湾,传媒被政党操控、假新闻、低俗节目泛滥等等,凸显的问题涉及方方面面,既有当局监管层面的,也有具体经营管理和媒体本身价值取向层面的。研究台湾当局管理传媒的合理作为、台湾传媒组织框架的优化、媒介产业的竞合之道,对于同样处于体制改革探索期的中国传媒,或可有所借鉴。

(一)台湾当局新的调控方式

解禁之后,台湾媒体不再受到政治力的强力介入,报业几乎完全私有化、民营化,广播电视业也已经实现公营体制和民营体制的二元并存。一方面,政党和政治人物都不约而同地把媒体作为了表达政治意见和倾向的主渠道,而且在当下,有愈演愈烈之势,这为原本就不成熟的台湾政治民主化设置了障碍。另一方面,在自由的市场经济中,由于放松了进入传媒业的政策限制,多元利益格局下的传媒竞争日趋白热化,假新闻、低俗消息等甚嚣尘上,传播媒介中商业因素成为主导因素,经济话语征服了公共领域。结果,在资本压力下,市场需求和公共需求出现越来越大的分歧甚至无法统一的矛盾。

调解台湾传媒公共利益诉求和商业利益诉求之间的矛盾,制度的调整和相应保障至关重要。在台湾新闻传播制度形成和演变的历史脉络中,起到关键作用的是政治权力控制新闻方式的转变,特别是20世纪80年代解禁后,政治制度的民主化取向带动了新闻传播制度的重构。在这个过程中,当局和政党、政治人物的因素起着关键作用。纵观目前的台湾媒体生态结构,台湾当局长期控制着一批所谓的公营或官方媒体,自然是其舆论与宣传喉舌。这也是民进党在野时批判国民党的有力武器。民进党上台后,并没有对公营媒体进行改革,放弃当局办媒体的做法,还新闻媒体一个公正、自由空间,而是通过任用亲信或亲绿人士掌控公营媒体,变为民进党当局的宣传喉舌。民进党当局先从更换掌握舆论宣传部门的“行政院新闻局”官员入手,率先邀请经济学者钟琴出任“行政院新闻局局长”,因其无法配合民进党进行绿化媒体工作与有效掌控媒体,没多久就被撤换。随后,民进党当局先后换上政治立场明显亲绿的人士苏正平、叶国兴、黄辉珍担任“新闻局长”,以便积极推动媒体的绿化工作。目前,台湾公营媒体主要包括“中央通讯社”、“中央广播电台”、警察广播电台、复兴广播电台、台湾电视台、“中华电视台”、宏观卫视台、公共电视台、《“中华”日报》、英文《“中国”日报》等。这些公营媒体的负责人,几乎全由陈水扁的亲信掌控,在民进党的操纵下,舆论导向完全偏向民进党。

为使台湾民主与传媒业恢复生机,正如当年推行“党政军”退出媒体政策一样,当局应以政治或相关规定的制度性措施,确保新闻媒体的独立性。当局力量和政党、政客退出媒体或减少对其施加影响,势在必行。在行政和实际操作层面,要实现媒体真正意义上的完全独立,即使在以标榜新闻媒体独立著称的美国也很难做到。但是,美国政府和政党的一些做法或可借鉴。

从制度层面来说,在制度设置上,美国政府和美国媒体之间没有一个交点,更没有上下级的关系。美国政府行政分支是有一个联邦通讯委员会,其所制定的管理条例有权对于媒体中出现脏话、色情内容等违规行为判定罚款。美国政府行政分支没有一个专门机构可以审批电视、报纸和杂志的出版发行。唯一的例外是电台,电台需要向政府申请波段,政府的职能是划分和分配波段,而不是审查电台的政治倾向。在美国的制度设置上,有一个“免预检”的规定,就是美国政府无权在媒体报道发表之前,要求预先审查内容。

由于不能预先检查、预先禁止,政府行政分支只能对媒体已经发表的内容向独立的司法提出起诉,要求司法惩罚。由于媒体的政治批评属于美国宪法所保护的言论自由、新闻自由,因此,政府很少动用起诉的手段。不仅怕引起民众反感,更因为司法独立,判定完全依据法律,行政分支胜诉的可能微乎其微。美国政府在成立两百多年间,始终没能做到干涉媒体自由,正是美国的制度保障了新闻业。

除了制定和推行相应制度来保障新闻媒体的独立和新闻自由外,当局还应通过政策鼓励一部分商业媒体向“公共媒体”转型。当局通过对现有的有关媒体的相关规定加以修改或补充,明确媒体公共宣传与经营活动分离后,必须拿出一定的资源保证公共宣传内容的播出,并且以公益性的收费形式为节目/报纸订户提供基本的信息服务。在这一点上,欧洲“广播电视公共服务制度”可做借鉴。

“广播电视公共服务制”是欧洲社会落实媒介服务大众并监督政府所建立的媒介运行机制,它是欧洲社会政治民主的一个表征。非政府、非商业化是欧洲公共广播电视最大的特点,这有利于保证新闻媒体独立于政治和商业利益之外,贴近受众进行传播。从公共广播电视多年运行的实际情况看,它对于推进欧洲社会的民主化,引领社会主流价值观,丰富大众的精神生活,起到了不可替代的作用。但是,我们也应看到,欧洲公共广播电视也面临选择的难题:以BBC“凯利事件”为例,媒体与政府矛盾的根源也正在于媒体要维持政治独立性与政府意图控制舆论的博弈,与此同时,欧洲的公共广播电视媒体也开始了商业化的审慎进程,只不过其为公众提供服务的传统仍在媒体运行过程中占据首要位置。

对于台湾地区而言,随着“党政军”全面退出媒体,政府控制媒体的现象在减少,当局在传媒管理上转化为隐蔽的调控方式,而媒体市场的竞争在进一步深化,来自公众的批评只能由传媒自身承担,新闻媒介自身的信用度比重加大,因此,无论是对新闻的违法行为实行严厉的制裁,还是强化新闻管制机关的权力,当局方面都应该强调依靠竞争的市场机制加以调控,避免政治力量对媒体的过分介入,同时强调新闻自律自治的重要性,从而形成监督和规范新闻活动的制度化措施。

(二)媒介组织框架的优化

随着媒体经济的商业化进程,各种新式媒体在所有权、控制和消费方式上的日趋多样化和个性化,为消费者参与传播提供了更大的潜力,对于消费方式和媒体经营者之间的关系,已经被定位为用户和消费者的受众群体甚至具有更大影响力或控制力。^[19]在激烈的市场竞争下,商业化深入到媒介组织框架内部,是造成当前台湾媒体乱局的一个重要原因。那么,要实现台湾传媒业整体的风气净化,从管理的层面来看,当务之急就要对台湾传媒的媒介组织框架进行控制和优化。所谓媒介组织框架,是指新闻工作中所制定的一系列惯例与程序,它决定了社会事件是否会被选择和报道,是媒介的一个框架机制。我国台湾学者藏国仁认为,媒介组织框架包括媒介的规章制度、内部控制的方式和专业意识等。

新闻常规是指新闻机构所制定的惯例与程序,可视作是新闻媒体框架社会事件的第一道机制,如决定哪些社会事件能够被选择与报道等。对于内部控制,也借用台湾学者郑瑞城的论述,是指新闻采编人员的工作环境,常常有三种控制方式:惩罚、奖赏、规范。^[20]如新闻写不好或漏掉大的新闻,上级会加以指责或威胁开除,这是惩罚作用;记者跑了独家,上级给以口头或物质报酬,此为奖赏;规范则是以理服人,媒介组织借由各种内部管道传达组织文化的目标。专业意识一般是指工作资格应该如何取得;应该如何认知大众媒介的角色;应该如何维持角色的独立,免于外界干预;如何正确采访;新闻专业与企业利润孰轻孰重,或专业与娱乐风格如何调和与取舍等等。^[21]对于台湾媒体而言,媒体的商业化贯穿到采编系统,绝大多数市场化媒体都为追逐市场目标而制定相关内部管理制度,这是造成传媒业出问题的一个重要原因。正如有业界人士认为的:“在目前,记者与报社的关系事实上已成为打工者与工厂的关系,越来越多的记者仅仅只是把记者这一职业作为一种谋生的手段,除了少部分尚有职业理想的记者,事实上很难让他们不以各自报社的考核、考评目标为追求目标和衡量标准。”

对于媒介组织框架的内部控制问题,目前已有许多研究和业界的总结。台湾学者罗文辉认为,首先要确保新闻报道的正确与公正。这就要求新闻机构严格禁止记者捏造新闻,并要求记者尽力查证真实,避免发布不实的消息。方法之一是要求记者在新闻报道中指出明确的消息来源,方法之二是新闻报道应该遵守真实与意见分离的原则。其次,加强新闻从业人员的道德观念,如应当拒绝收受当事人礼物等。^[22]

对此,目前台湾媒体的相关规定中,仅在台湾“行政院新闻局”颁布的所谓“《广播电视事业负责人与从业人员管理规则》”中有规定“曾利用广播、电视或新闻工作之职务犯罪”者,不得担任“广播电视事业之负责人”。媒介组织框架中的具体控制措施很少甚至缺失。

下面,摘选一段对CBS“60分钟”的资深编导哈瑞·莫塞斯(Harry Moses)的采访,来看看这个美国老牌节目是如何保证它的报道真实的:

记者:美国的调查性报道如何保证新闻的真实性?新闻作品是个产品,我们必须考虑这样的问题,是控制采访的制作过程,还是最后由几个满头白发的聪明人凭经验判断其真实性? CBS在这方面有没有成文规定或者流程控制?

哈瑞·莫塞斯:要看故事来源。如果来自小报的八卦新闻,你得再核实一下。但是如果来自像《华盛顿邮报》这样的成熟大报,就有一种信任感。当然也会有些坏苹果,《纽约时报》就出现过新闻造假的事情。最后被查出来了。虽然造成了恶劣影响,但这种情况很少见。

记者:企业的质量控制和督导是否在美国媒体中存在?比如采访笔记、到场记录、消息源记录等等,你们是直接看稿件还是综合考察?

哈瑞·莫塞斯:CBS有自己的标准和指引,一个编辑会看全部采访的录音(录像),审查所有的新闻素材。问题在于即使有这些指引,也不可能把所有东西都记录下来。如果你是个有良知的记者,就能判断自己是对是错,这是一种直觉。

(三)传媒产业的竞合策略

当局管制一直是台湾媒体产业发展的关键因素。在制度层面,台湾有关媒体的一些规定中,都有解除跨媒体经营限制以及允许扩大外国人直接投资及间接持有系统经营之股份的规定,使得媒体企业得以扩大经营,以多元化的经营方式追求企业的成长。2005年10月26日,台湾“立法院”通过所谓的“《传播通讯委员会组织法》”草案,使台湾长期以来的当局管制状态朝向一个更为开放并尊重市场竞争的自由化阶段。最值得注意的是传播科技的发展,带动了“数位汇流”,把电视、通信、网络结合,台湾传媒产业在由单一媒体形成集团之后,开始了由当地(local)到区域(region)乃至全球(global)的进程。

组建媒体产业集团,是台湾有实力的媒体不约而同的选择。联合报系之《世界日报》在美国、欧洲、泰国等地的经营获得了相当程度的成功,《“中国”时报》50多年来由黑白报纸到彩色报纸,由一张报纸到一家报系,由平面媒体到网络媒体,由网络媒体发展成为网络商务媒体集团,近年来又涉足中天电视台,迅速把版图扩张到海外,构成了跨媒体集团。在电视方面,“中国电视公司”在1998年发行股票上市,积极投资有线电视、资讯业、网络电视和DVD发行,进行多元化经营,将自身打造成为“中视媒体集团”。

台湾东森媒体集团成立以来,其经营范围包括新闻台、购物台、儿童台,还有“中华银行”、森辉旅行社、东森保险,并在传媒产业的快速发展中开始涉足全球。另外,台湾中信和富邦两大媒体集团都拥有频道与系统台,形成寡占。例如,在系统台方面,全国440万收视用户中,东森媒体科技与中信转投资的中嘉网络各拥有104万户,市场占有率各占24%。富邦旗下的固网则有43万户,市场占有率约10%。三家均投入购物台,目前也有了儿童台。

虽然当前台湾传媒产业自由和开放的程度已提高,但是仍未真正完全转变为成熟的自由经营体制,最突出的表现为传媒产业仍受台湾当局的“管制”。虽然执政党对传媒的直接控制已不多见,但是它对传媒的政治影响的阴影仍时隐时现,只是施加影响的方式和程度有所不同。2005年7月底因为台湾“行政院新闻局”不同意东森电视S台在内的8家电视频道换照,在岛内引发强烈的舆论风波。“行政院长”谢长廷又于同年9月表示,不支持财团涉入新闻频道,迫使富邦集团立即撤回相关申请。这种再度管制的动作,距离1988年“报禁”解除、台湾传媒产业经营自由化已经有17年。当局管制下的台湾传媒产业,由威权而开放、由开放而面临再管制、由再管制而通过所谓的“《通讯传播委员会组织法》”,其发展的路径清晰可见。

在全球化的背景下,台湾传媒集团面对的竞争对手都是产权明晰、治理结构完善从而运转高效的境外传媒集团,在这种环境中,进一步改革和完善传媒集团治理结构从而提高产业竞争力就成为台湾传媒面临的一项十分紧迫的任务。

建立完善的传媒集团治理结构,当务之急是确立适应市场机制的当局治理结构,在此前提下,才能有效发挥内部治理与外部治理的作用。适应市场机制的当局治理结构的建立,首先要实现传媒集团产权的明晰化,传媒集团引入现代企业制度,并不意味着媒体本身会背离社会的主流价值观念,当局可以通过相关规定来保证对传媒集团的控制权;其次,当局应逐渐放松对传媒的产业组织政策管制,允许私有和公营传媒集团产生新的组织形式,在条件允许的时候,吸收其他私有资本投资到传媒产业。

台湾传媒产业化过程中的另一显著表征是传媒体系正与全球传媒体系融为一体,一方面,世界各国的传媒产品可以更方便地进入台湾市场;另一方面,台湾传媒集团也有更多机会将自己的产品推广到世界各地。但是,正如在许多国家和地区发生的情形那样,传媒的全球化是把双刃剑:首先传播技术的日新月异加速了传媒界垄断的形成,因为只有财力雄厚的大公司才有实力不断投入巨资,采用新技术来增强竞争力。90年代初,全台湾共有数百家有线电视公司,到90年代末,大部分有线电视公司都落入六家财团手中。又如在印刷传媒业,不少新办的报纸迫于经济压力都转入少数几个大传媒集团旗下,由此,传媒的多元化受到了限制,对当局的监督作用大为减弱。其次,台湾媒体对西方传媒产品的依赖愈来愈深,这在有线电视节目上表现得最明显,因此,台湾在90年代初制定了电视节目“进口”的有关规定,通过设定“进口”限额来保护自己的电视业,但在实际操作中执行限额并非易事,这不仅仅取决于台湾是否有先进而具竞争力的传媒文化产业,还需要关心台湾文化艺术的社会条件,而形成这样的社会条件比建设现代化的传媒业需要更多的时间和努力。

台湾传媒的演变是全球化趋势和台湾政治、经济发展共同作用的结果。自20世纪80年代末台湾传媒业开放后,台湾传媒的数量、质量和对社会的影响力都有较大改观,并且逐步融入了世界传媒体系。有台湾学者认为,从目前台湾的政治、经济现状来看,台湾传媒将沿着自由、开放的道路继续走下去。

当然,台湾传媒业也面临一些问题和挑战。这些问题的解决,不仅仅需要依靠传媒自身的力量,还有赖于整个台湾社会朝着民主、自由的方向发展。只有在一个具有自由选举的政治机构、操作运行良好的政府机构,并拥有一大批受过良好教育、具有高度社会责任感的政治、知识精英的社会中,才能建成一个真正独立、自由、开放的传媒体系,并使之充分发挥作用。

【注释】

[1]〔美〕威尔伯·施拉姆:《传播学概论》,新华出版社1984年版,第183～189页。

[2]参见《马英九扮孕妇抢攻妇女选票》,载于新浪网(www.sina.com.cn)。

[3]夏春祥:《在传播的迷雾中——二二八事件的媒体印象与社会记忆》,台湾韦伯文化2007年版,第22页。

[4]王建民:《民进党执政后的台湾经济发展战略规划及前景评估》,《台湾研究》,2002年第4期。

[5]台湾《财讯》杂志,2001年10月。

[6]陈水扁夫人私人看护罗施丽云滥用公务车,并且不当领取“国安局”的情报津贴与溢领警勤费用共计74万元。

[7]“中华”传播学会:《“中华”传播学刊》第10期,2006年12月。

[8]澳门《新华澳报》,2003年7月7日。

[9]喻国明、李莹:《通讯传播委员会:缘起、发展与现实困境——美国传播通讯监管模式(FCC)的台湾版分析》,《现代传播》,2007年第4期。

[10]梅尔文·德弗勒等:《大众传播学诸论》,新华出版社1990年版,第140页。

[11]刘华蓉:《大众传媒与政治》,北京大学出版社2001年版。

[12]夏春祥:《在传播的迷雾中——二二八事件的媒体印象与社会记忆》,台湾韦伯文化2007年版。

[13]彭芸:《新媒介与政治》,台湾五南图书出版公司2002年版。

[14]彭芸:《新媒介与政治》,台湾五南图书出版公司2002年版。

[15]人民网,http://tw.people.com.cn/GB/14812/14875/5471814.html。

[16]段鹏:《港台新闻传播教育之比较》,载于《新闻传播学前沿》2004年卷。

[17]《台湾媒体关注北京奥运台湾百姓爱追大陆明星》,《环球时报》。

[18]以下个案由本章作者综合相关资料进行归纳分析。

[19]陈卫星:《传播的观念》,人民出版社2004年版,第276页。

[20]郑瑞城(1988)所用的词语是强制、酬佣、规范,这里分别用惩罚、奖赏、规范等更符合大陆的说法,词义是一样的。

[21]藏国仁:《新闻媒体与消息来源——媒介框架与真实建构之论述》,台湾三民书局1999年版,第114～122页。

[22]罗文辉:《新闻理论与实证》,台湾黎明文化事业公司1993年版,第12～16页。