中俄传媒体制比较

五、中俄传媒体制比较——以电视管理体制为例

俄罗斯作为前社会主义国家,其基本国情、社情、民情与中国有着很多相似之处。中国的早期传媒体制建设沿用的就是苏联模式。相比起欧美西方发达国家的传媒体制变革,今天俄罗斯电视媒体在改革转型过程中所创造的独特管理模式、所遭遇的一系列问题以及所产生的一系列经验教训,对于同样处于转型期的中国传媒来说更具有研究价值和借鉴意义。

(一)中俄电视媒体所有制层面的异同

俄罗斯电视媒体的所有制类型在苏联时期是全部的国有制,后来在俄罗斯私有化进程中开始出现多种所有制。如前文所述,包括国有制(俄罗斯电视台РТР)、私有制(私营电视网Ren-TV和私营电视节目制作公司)、混合所有制等,其中混合所有制里又分为:国家部分所有(第一频道电视台国家占有51%股权)、国有企业控股(独立电视台НТВ被俄罗斯天然气工业公司控股)、与国外合资(电视网СТС由美国电信公司与俄方合资经营)等。

中国在新中国成立以来执行的是与苏联完全相同的电视媒体所有制形式,即全部国有。改革开放后建设有中国特色的市场经济管理体制,中国电视媒体所有制形式也随之产生了些许变化。目前电视媒体除了少数私营电视节目制作公司和部分广电传媒集团企业(电广传媒、上海文广、天威视讯、歌华有线等)外,其余电视台仍然属于国家所有的事业单位身份、企业化的经营模式。

需要指出的是,这里笔者是将所有电视媒体的所有制进行的对比,但如果只按照电视台进行区分的话,中国目前电视台可以说还是全部国家所有制。

从中俄两国电视媒体所有制的区分我们可以看出,二者国情的不同、政治体制的区别造成中国目前电视媒体所有制的市场化发展进程相比俄罗斯而言仍显得落后。特别是在电视台产权制度上,俄罗斯有宪法保障电视媒体私有制的存在,中国政府目前仍然将国内电视台并入国家所有的事业单位组成部分,将所有权完全掌握在政府手中。这一点,是中俄两国目前电视媒体的最大区别,也是影响制约电视媒体市场化发展的主要因素。

(二)中俄电视媒体管理架构层面的异同

俄罗斯政府在叶利钦执政初期对电视媒体执行的是放松管理的方针,因此对电视媒体的管理结构组成采用了比较松散的模式。叶利钦执政后期加强了对电视媒体的控制,收缩管理权限,成立了全俄罗斯国家广播电视公司来加强国有媒体的控制力和影响力,但由于其自身与寡头们在经济利益上有说不清楚的纠结,造成他在治理寡头时的有心无力。普京上任后,采取了一系列改革措施,电视媒体的中央集权垂直管理的模式得以建立完成。

目前俄罗斯政府的电视管理机构是文化与大众传播部,采取的是中央集权垂直管理结构:

从上图可以看出,俄罗斯目前的电视管理结构呈现金字塔形式,最高处的文化与大众传播部负责从总体宏观层面依法对所有电视媒体进行监管,包括许可证的审批发放等,从法律角度实施控制;第二层的全俄罗斯国家广播电视公司整合了所有国有电视媒体,包括各加盟共和国和地区的地方国家广播电视公司的人事和经济权都受其管理;另外由于俄罗斯目前电视媒体仍然以无线信号播送为主,全俄罗斯国家广播电视公司还管理着奥斯坦基诺电视中心,利用奥斯坦基诺电视中心的无线电视信号发射塔对所有依托其发射设备的电视台实施控制。从这个角度来看,本来应该处于第二层的许多非国有电视媒体由于受制于全俄罗斯国家广播电视公司,因此被降到了第三层,与地方国家广播电视公司和奥斯坦基诺电视中心为同一等级。

利用法律、人事、经济、技术等手段建立起来的俄罗斯电视媒体管理结构非常紧密,而且控制力十分有效,这也充分体现了俄罗斯政府对电视媒体管理的高度重视。

中国电视媒体的管理结构与俄罗斯相似,作为最高管理机构的国家广播电影电视总局和俄罗斯文化与大众传播部一样,都是政府行政机关,而不是西方国家的那种独立监管机构。广电总局在宏观层次上对所有电视媒体进行监管,但没有法律可以依据,而是采取行政规定的形式。

中国电视管理结构与俄罗斯不同之处在于虽然是中央集权,但不是垂直管理。这也就是说,国家广电总局只对中央级媒体——中央电视台具有全面管辖权,而地方电视台的人事、经济和资产管辖权是属于各个地方政府的,国家广电总局对地方电视台只能从业务领域,也就是节目内容进行管理,这也造成了广电总局在控制力上的弱化。

由上图可以看出,中国电视媒体的管理结构较俄罗斯略有平行化的趋势,即电视管理,特别是地方电视媒体由双重机构管辖,而最重要的人事权和经济权由于被地方政府掌握在手中,国家广电总局的控制力明显被削弱了许多。

(三)中俄电视媒体法律规制层面的异同

目前世界上把规范新闻传播活动或大众传播活动的法律通称为新闻法。各国的新闻传播法律大都涉及本国法律的几乎所有门类,渗透到宪法、民法、刑法、行政法、经济法等各种法律门类。目前新闻法有广义和狭义之分,广义的新闻法是指与新闻传播活动、大众传播媒介、新闻工作者有关的所有法律、法规、规章制度。狭义的新闻法是指针对新闻传播活动制定的专门立法,即《新闻法》、《广播电视法》等专门法。

苏联时期基本上没有制定专门针对新闻传播活动的法律,在1990年《出版与其他大众传媒法》出台之前,只有苏联宪法、刑法、民法和选举法中有个别涉及新闻传播的条款,但都没有形成系统机制。1990年制定的《出版与其他大众传媒法》中所有有关新闻传播活动的规制条款都适用于电视媒体,但专门针对电视媒体的条款还是较少,基本上都是笼统地泛以盖之。1991年俄罗斯政府颁布的《俄罗斯大众传媒法》在前法基础上增加了条款,对许多基本概念也进行了阐述,细则制定更为翔实和完整。其中有了专门针对电视媒体的管理条款,特别是许可证制度的设立,为俄罗斯电视媒体的规范管理奠定了良好的基础。但《俄罗斯大众传媒法》毕竟是针对整个传媒领域制定的法律,而电视媒体与传统印刷媒体在传播介质、手段、方式、涉及领域上有很多不同,因此这部法律对俄罗斯电视媒体的规制还存在很多不足。

1990年苏联曾经出台过一部《广播电视法》草案,但没有获得立法机构的通过。后来1995年和1997年,俄罗斯又先后出台过《广播电视法》草案,也均未获得通过。造成这种现状的原因十分复杂,既有各方利益的纠纷,又有当权者维护统治的政治因素夹杂其中。可以说,广播电视法的制定实施,很多时候不仅是个法律问题,更多是一个政治问题。俄罗斯政府自身并不维护法律的权威,经常违法行事,有些地方政府制定的法规与联邦主体法规也存在矛盾,这些都造成俄罗斯政府在管理电视媒体时出现有法不依、执法不严的混乱现象。

中国在新中国成立以来至今没有出台一部新闻法,管理上采取行政规章制度约束,在某种程度上与俄罗斯颁布的总统令具有相同的性质,都具有一定的随意性,缺乏法律权威,偶尔出现前后条文互相冲突、制定不严谨的现象。

两国电视媒体管理法律规制方面最主要的区别是,中国目前还没有出台专门的传媒法,对电视媒体进行管理所依据的法律主要有宪法、刑法、民法、统计法、防震减灾法、保守国家秘密法、著作权法等法律,还有一些诸如音像制品管理条例、出版管理条例、互联网信息服务管理办法、政府信息公开规定这样的行政法规和部门规章^[51]。作为主管单位的国家广电总局是电视媒体的主管单位,主要运用行政手段来进行规制。由于没有专门的法律依据,广电总局出台的规定相比显得有些随意性,其权威性也差一些,有时候还会出现出台的规定前后矛盾的事情。这些因素,都对中国目前的电视媒体管理体制造成了一定程度上的负面影响。尽管国内学界对于新闻法的出台进行过多次论证,舆论呼声也一直居高不下,但如何处理好保障公民获取信息的自由权、媒体独立报道的自由权与政府调控社会舆论、把握意识形态之间的矛盾问题,成为目前中国制定出台新闻法无法回避的关键问题。

俄罗斯传媒体制近20年的转型,没有完全西化,也没有回到起点,而是形成了一种新的模式。这种模式不同于世界上其他传媒模式,但又融合了各种模式的部分特点。这是一种俄罗斯特色的、国家资本主义式的传媒模式,是一种政治—商业传媒模式。国家作为行业最大股东(70%的电子传媒、20%的全国性报刊传媒以及80%的地方报刊传媒属国家所有),主要从宏观上调控核心媒体的政治倾向,传媒的主要经济来源正在从依赖国家和企业资助走向依赖市场和广告创收。如今的俄罗斯传媒只要不去触动政治安全和国家安全那根敏感的琴弦,基本上可以说是自由的。一般而言,俄罗斯新闻报道的界线不在于批评报道,新闻的红线与警戒区主要在于“立即与明显”危害到国家安全与国家利益的议题。^[52]

我们把今天的俄罗斯传媒定义为国家资本主义模式,或者说它兼有商业模式和国家模式的特点,是一种混合体。这种混合传媒模式是最适合目前俄罗斯现状的。事实证明,苏联解体后,私有化和商业化并没有带来真正的传媒独立和言论自由,在所谓“市场自由竞争”的幌子下,取代国家的是各种利益群体对传媒的控制。传媒不断易主造成舆论分化,影响民众的价值取向和社会稳定,带来寡头势力高涨等不良后果。普京上台后,从某种程度上说,国家势力的强盛整合了舆论,有助于社会稳定,在一段时间内,这种模式有利于普京推行其民族主义的理念和强国政治,而饱受混乱之苦的多数百姓暂时也不会反对这种预示着国家统一和强盛前景的国有化。

但是,在多数西方国家的眼里,俄罗斯传媒的变革是失败的。他们把21世纪初俄罗斯“独立电视台”的变更视为民主在俄罗斯的陨落。事实上,由于国家势力的过于强大,俄罗斯传媒的真实性和公正性的确受到损害,传媒的正常功能受到限制,公认的传媒四大功能(监测社会环境、协调社会关系、传承文化、提供娱乐)中的前两项在今天国家控制下的俄罗斯媒体无法公正地实现。所以,当社会稳定成为现实后,人们一定会再次追求传媒的独立与民主化。而在全球化的大潮下,普京政府也不可能走回头路。进入21世纪后,俄罗斯出版部的官员曾多次表示,要将国家势力从传媒撤出。由此可以确定,今天的俄罗斯传媒模式只是一种暂时的过渡,俄罗斯还需要寻找一种更加适合其社会发展的传媒新模式。

公共模式也许是未来俄罗斯传媒的可能模式。公共传媒是一种既非市场又非国家的传媒模式,它们的经费通常有以下四个来源:用户付费,政府资助(受法律保障的资助,而非官吏的个人行为),广告收入和赞助商的赞助,出售音像制品和服务的收入。在公共模式里,国家的存在被相对地淡化,这是一种以公民社会为服务对象,不以市场竞争为手段、追逐经济利润为主要目的的公共媒体。之所以认为它可能成为俄罗斯传媒的未来模式,是因为:首先,公共模式是俄罗斯传媒唯一没有尝试过的道路,而有关公共模式的话题俄罗斯并不陌生,在传媒改革早期,俄罗斯就有学者提出走公共传媒道路的建议,苏联电视的某一频道曾经被更名为俄罗斯公共电视台OPT,这表明了改革初期俄罗斯新闻人的一种态度,尽管它没有能够实现真正意义上的公共性;其次,目前,俄罗斯政府的力量加强,但全球化的趋势使普京不能不在加强控制的同时考虑国家的民主形象,他需要寻求一种既保证权力,又能代表民主的传媒形式,而公共模式是由公共资金资助的,这种传媒不会形成俄政府忌讳的寡头势力,同时,由于有政府资助的参与,就能保证一定程度上的政府控制;最后,俄罗斯民族的文化特性,决定了它不适合任何形式的绝对自由,也不适合绝对的不自由。俄罗斯民族一贯信任国家权力和权威,但又对完全的国家控制深恶痛绝。公共模式的传媒由于有国家的部分介入,会提高民众的信任,但它又不全是国家所有,因此会被民众作为一个相对公正、民主的模式而接受。

但是,俄罗斯传媒公共化并不会很快实现,因为公共传媒的实现要以一定的社会条件作为前提。经济基础自然是首要条件,公共传媒的经费问题是它存在的根本问题,当社会物质财富没有雄厚到一定的程度,当用户没有足够的钱去订报,去收看有线电视,当政府的资助杯水车薪时,公共传媒是无法实现的。其次,公民社会也是实现传媒公共化的必要基础,而俄罗斯距离公民社会还有很远的距离。

无论怎样,有一点是可以肯定的:20年只是历史的一瞬,俄罗斯传媒的现状也只是一个过渡。俄罗斯新闻学家、莫斯科大学新闻系教授Я·扎苏尔斯基在《后苏联时期的俄罗斯大众传媒》一书中这样描述俄罗斯传媒:“今天,俄罗斯传媒还是一只丑小鸭,挣扎着逆流而上……也许有一天,丑小鸭会变成白天鹅。”然而,不论丑小鸭是否真能变成白天鹅,俄罗斯传媒20年的变革经历对于正在转型中的中国传媒,无疑是有特殊借鉴意义的。^[53]

【注释】

[1]许新、陈联璧、潘德礼、姜毅:《超级大国的崩溃——苏联解体原因探析》,社科文献出版社2001年版。

[2]吴非、胡逢英:《转型中的俄罗斯传媒》,南方日报出版社2005年版,第16页。

[3]《专家王正泉访谈:普京能否带领俄罗斯实现强国梦》,http://news.sohu.com/20050624/n226073695.shtml。

[4]冯玉军:《俄罗斯的社会转型:矛盾与问题》,《现代国际关系》,2005年第3期。

[5]黄敏:《俄罗斯经济转轨历程、绩效及其风险防范的启示》,《毛泽东邓小平理论研究》,2008年第10期。

[6]高梁:《浅析普京政府的经济改革政策》,《当代经济研究》,2006年第8期。

[7]王伟:《“普京计划”和俄罗斯发展战略》,《俄罗斯中亚东欧研究》,2008年第3期。

[8]黄敏:《俄罗斯经济转轨历程、绩效及其风险防范的启示》,《毛泽东邓小平理论研究》,2008年第10期。

[9]杨冠达:《外来文化与俄罗斯社会政治的发展变革》,《东北亚论坛》,2001年第1期。

[10]雷丽平:《关于俄罗斯文化“转型”几个问题的再认识》,《东北亚论坛》,2003年第5期。

[11]刘文飞:《读别尔嘉耶夫的“俄罗斯的命运”》,云南人民出版社1999年5月版。

[12]严功军:《当代俄罗斯文化转型探析》,《四川外语学院学报》,2005年第3期。

[13]张树华:《中国与俄罗斯政治发展的理论价值与现实意义》,《俄罗斯中亚东欧研究》,2008年第3期。

[14]转引自贾乐蓉:《当代俄罗斯大众传媒研究》,中国广播电视出版社2008年版,第8页。

[15]〔俄〕М．戈尔巴乔夫:《戈尔巴乔夫回忆录》,社会科学出版社2003年版,第373页。

[16]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2005年版,第12页。

[17]邵宁:《论苏联解体前后新闻控制的演变》,《新闻大学》,2003(夏)。

[18]吴非、胡逢英:《转型中的俄罗斯传媒》,南方日报出版社2005年版,第125页。

[19]明安香主编:《全球传播格局》,社会科学文献出版社2006年版,第8页。

[20]明安香主编:《全球传播格局》,社会科学文献出版社2006年版,第10页。

[21]张丹:《变化中的俄罗斯传媒》,《新闻与传播研究》第11卷第3期。

[22]黄炳钧:《俄罗斯巨变——一个中国常驻记者的真实笔录》,经济日报出版社2001年版,第130页。

[23]转引自郎劲松:《俄罗斯大众传媒步入普京时代》,《当代传播》2001年第2期。

[24]胡太春:《从古辛斯基的浮沉看俄罗斯传媒政策的走向》,《国际新闻界》,2002年第4期。

[25]张丹:《变化中的俄罗斯传媒》,《新闻与传播研究》,第11卷第3期。

[26]吴非、胡逢英:《转型中的俄罗斯传媒》,南方日报出版社2005年4月版,第277页。

[27]郭庆光:《传播学教程》,中国人民大学出版社1999年版,第2页。

[28]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2004年版,第103～105页。

[29]见《俄罗斯联邦大众传媒法》第一章。

[30]明安香主编:《全球传播格局》,社会科学文献出版社2006年版,第16～18页。

[31]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2004年版,第131页。

[32]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2004年版,第92页。

[33]明安香主编:《全球传播格局》,社会科学文献出版社2006年版,第37页。

[34]于洪群:《俄罗斯:第四种权力困惑多》,《国际新闻界》,1997年第3期。

[35]莫斯科有家名叫MI的电视台为了杀出一条生路想出了一个怪招,居然让年轻美貌的女主持人赤身裸体采访主持节目。这家电视台用高薪把一批漂亮的女主持人招至麾下。让乌克兰女演员、26岁的波克特斯佳第一个在MI的节目中亮相。这个节目叫做《裸露的真实》,女主持人一边读新闻一边宽衣解带,当13分钟的新闻播完后,她已经脱得一丝不挂了。这种反传统的播报新闻的方式,使MI电视台的收视率在短短一两年内,跃居全俄罗斯第六位,但此举也引起了俄罗斯国内媒体的争议。

[36]林琼林、国秋华:《社会转型和俄罗斯新闻传播观念的嬗变》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》, 2003年第1期。

[37]明安香:《全球传播格局》,社会科学文献出版社2006年版,第46页。

[38]杨敬荣:《受莫斯科优待,还说俄罗斯坏话——普京取消“自由”电台特权》,《环球时报》,2002年10月10日第2版。

[39]李玮:《西方传媒的俄罗斯之旅》,《国际新闻界》,2004年第1期。

[40]吴非:《俄罗斯广电国有公共服务恤制的形成》,《中国广播电视学刊》,2005年第5期。

[41]同①。

[42]路标转换派是20世纪20年代苏维埃俄国社会政治生活中出现的一个政治思想流派。它反映了新经济政策实行后在旧知识分子中引起的思想变动。1921年7月一个俄国侨民团体在布拉格出版了一本《路标转换》文集,同年文集作者还同一些俄国侨民在巴黎出版了《路标转换》杂志,这就是“路标转换派”名称的由来。1921年,苏俄结束战时共产主义体制,实行新经济政策。一些流亡国外的俄国资产阶级知识分子认为苏维埃俄国的无产阶级专政将要向资产阶级的民主制度转变。他们指望随着新经济政策的实行,苏俄国民经济将沿着资本主义道路发展,因此也表示愿意同苏维埃政权合作。他们宣传路标转换思想是为了影响和逐步控制苏维埃国家的经济文化生活,企图使苏维埃国家蜕化变质。列宁曾指出:路标转换派反映了成千上万的各色各样资产阶级分子或者参加我们新经济工作的苏维埃职员的情绪。

[43]孙旭培:《论社会主义新闻自由》,载于《新闻学新论》,当代中国出版社1994年版。

[44]安德兰尼克·米格拉尼扬:《俄罗斯现代化与公民社会》,新华出版社2003年版,第289页。

[45]转引自吴非、胡逢瑛:《转型中的俄罗斯传媒》,南方日报出版社2005年版,第172页。

[46]转引自吴非、胡逢瑛:《转型中的俄罗斯传媒》,南方日报出版社2005年版,第172页。

[47]贾乐蓉:《当代俄罗斯大众传媒研究》,中国广播电视出版社2008年版,第150页。

[48]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2004年版,第42～43页。

[49]贾乐蓉:《当代俄罗斯大众传媒研究》,中国广播电视出版社2008年版,第156页。

[50]李玮:《转型时期的俄罗斯大众传媒》,上海外语教育出版社2004年版,第58页。

[51]王军:《中国内地新闻传播法的基本框架》,载于《新世纪大众传媒的发展——中俄学者的对话》,中国传媒大学出版社2007年版,第197页。

[52]http://gg.zjrt.com/gg/shownews.asp?id=1411

[53]李玮:《俄罗斯传媒的现状与发展趋势》,《全球传媒报告》第1期。