欠发达地区实现科学发展的启示与建议

广东省清远市地处岭南粤北，过去是一个贫穷落后地区，经济社会发展水平长期滞后于全省和全国平均水平。近年来，清远市委市政府始终以追赶发达地区发展步伐、尽快改变山区贫穷落后面貌为己任，积极转变发展理念，创新发展举措，发挥后发优势，励精图治，埋头苦干，实现经济社会跨越式发展。自2004年以来，清远市经济增长速度连续7年居广东省第一位，迅速跻身全国综合实力百强市和广东省工业十强市行列，创造了欠发达地区实现科学发展的成功之路。

一、主要做法与成效

在推动科学发展的实践中，清远市坚持加快转变发展方式，大力推进工业园区化、农业产业化、城镇特色化和管理人性化，在加速发展中增强实力，在实现跨越中促进转型。其主要做法有：

（1）统一思想认识，明确发展思路。清远市委市政府认为，转变发展方式是经济发展的客观规律，不转不行，慢转也不行，盲目转更不行，提出了“淘汰、改造、引进、创新”的工作思路，以统一思想和指导全市推进发展方式转变。同时，不断解放思想，借鉴并吸取先进地区发展经验，提出了“绿色经济强市、岭南宜居名城、华南休闲之都”的发展定位，制定了“三圈四带”（即南部经济圈、中部经济圈、北部经济圈和北江沿江经济带、清连高速经济带、京珠高速经济带、清佛公路经济带）的经济发展布局，从而在思想和思路上明确了清远实现科学发展的路径。

（2）大力推进工业园区化，促进工业向园区集中。为避免“村村点火、户户冒烟”分散发展所带来的环境污染、资源浪费等问题，清远市选择了走集约发展道路，充分发挥工业园区在承载产业集聚和工业发展中的主导作用，推动工业向园区集中集聚。主要是加大工业园区建设投入，不断完善园区水、电、路、通讯等基础设施和配套设施建设，狠抓园区项目建设和招商引资，将园区打造成为承接产业转移的“主战场”。目前园区初步形成电子信息、汽车配件、建材陶瓷、精细化工、纺织服装等一批主导产业，其经济效益和带动能力日益凸显，对经济的贡献率不断提高。

（3）大力推进农业产业化，促进农村资源向规模经营集中。清远市把推进农业产业化作为统筹城乡发展、发展现代农业和促进农民持续增收的重要途径。主要采取龙头企业、生产基地、合作经济组织多元并举，政策引导、资金扶持、技术服务多管齐下，深化加工、发展特色、扩大出口多领域发展的综合措施，积极推进农业产业化。目前全市农业产业化呈现出龙头企业增量、生产基地扩大、经营领域延伸和科技水平增强的良好势头。在这一过程中，龙头企业的作用十分显著。该市加大农业招商力度，成功引进广东温氏、河南双汇、广东威华、蒙牛集团、海大集团、湖南佳和等一批规模大、实力强的龙头企业，极大地推动了农业产业化发展。

（4）大力推进城镇特色化，促进人口向城镇集中。清远市提出城镇特色化建设思路，即由粗放发展向集约高效发展转变，由城乡分割向城乡融合转变，由项目带动向统筹推动转变，由基本同质化向彰显特色转变。在城镇化建设中，坚持以科学规划为先导，以中心区域、县城和中心镇为重点，以产业发展为支撑，以基础设施建设为载体，不断完善城镇功能，突出文化特色、民族特色和旅游特色，初步走出了一条具有清远特色的城镇化发展新路子。

（5）大力推进管理人性化，促进公共资源向社会事业集中。清远市抓住以人为本这个科学发展观的核心，全面推进人性化管理，让群众共享改革发展的成果。主要举措有：一是加大对民生等社会事业的投入。进一步调整政府资源使用方向，促进政府财政资源向公共服务和社会管理集中，更多地投入公共服务设施建设以及发展教育、科技、文化、卫生等各类公共事业。2010年财政民生投入达到62.69亿元，增长21.4%，占一般预算支出比重达47.53%。二是实行城乡统筹管理。结合社会主义新农村建设，用管理城市的理念和方法管理农村，推动社会事业向农村延伸、公共财政向农村倾斜、城市文明向农村辐射，努力实现城乡基本公共服务均等化。

（6）大力推进区域发展协调化，促进优惠政策向落后地区倾斜。清远北部山区是少数民族集聚地区，也是比较贫困地区。为破解区域发展不平衡问题，清远市积极推动民族地区加快发展，专门出台了《关于用办特区的理念加快少数民族地区发展的实施意见》。“十一五”时期，市财政共投入连山、连南2个民族自治县扶持资金8602万元，是“十五”时期的9.4倍。创办了民族工业园，突出抓好民族地区基础设施建设；实现城乡免费义务教育，小学、初中入学率超过99%和97%；合作医疗覆盖率超过98%。同时，加大政策扶持力度，积极实施扶贫开发、高寒山区移民搬迁、农村饮水安全、农村劳动力技能培训等重点工程，创出一条“规划到户、责任到人”的“双到”特色扶贫道路。全市共落实“双到”资金5.8亿元，扶持发展集体经济项目1000个，使235个省级贫困村集体经济收入超过3万元，16万贫困人口年人均收入超过2500元。

此外，清远市还十分注重处理好工业发展和环境保护的关系，合理开发和节约使用自然资源，避免走“先污染、后治理”的传统工业道路。在清远，“既要金山银山，又要绿水青山”绝不仅仅是一句口号，而是贯穿发展全过程的理念和实际行动。在招商引资上，从来者不拒转变为有所选择，制定了严格的环境保护准入标准，规定引进项目必须符合国家和省有关产业政策，对没有发展前途的“夕阳产业”坚决不要。同时，加强项目审核。规定新引入项目工业污水、废气处理率必须达到100%，企业单位工业增加值能耗不高于全省平均水平，对年耗能1000吨标准煤以上投资项目开展节能环保评估审查，对耗能和污染严重的企业一律拒之门外。

功夫不负有心人。清远市的这些做法取得明显成效，实现了欠发达地区的跨越式发展和科学发展。主要表现为：一是经济综合实力显著提升。2010年清远市完成生产总值1112.5亿元，增长20.8%，增长速度连续7年保持广东省第一。2010年与2005年相比，经济总量增长1.9倍，年均增长24%，在广东省21个地级以上市的排名大幅提升。2005年到2010年，清远市GDP总量从第15位上升到第12位，规模以上工业增加值总量从第13位上升到第9位。二是经济发展方式加快转变。近年来，清远市产业结构进一步优化，产业集聚明显增强。三次产业结构由2005年的22.1∶39.3∶38.6调整为2010年的10.8∶60.6∶28.6，工业对经济增长的主导作用进一步增强。全市共建成广东省级产业转移园3个，初步形成了铜业、陶瓷、水泥、制冷、电子化工等产业集群。金融、物流、房地产、生态旅游等现代服务业快速发展。同时，自主创新能力明显提升。全市共组建省级工程技术研究开发中心4家、市级工程技术研究开发中心6家、省级农业科技创新中心2家，创建省火炬计划特色产业基地3个、专业镇创新服务平台8个。专利申请量和专利授权量增速均居广东省首位。先进制造业和高新技术产业加快发展，国家高新技术企业增至29家，经省科技厅认定的高新技术产品达46个。高技术制造业已成为经济发展新的增长点。三是城乡居民收入大幅提高，社会事业快速发展。2010年，全市在岗职工年均工资31217元，比2005年增长70.4%；市区城镇居民人均可支配收入15768元，农村居民人均纯收入6386元，分别比2005年增长69.1%和76.4%。同时，社会保障进一步完善。城乡最低保障制度得到有效落实，农村年人均收入低于1500元以下的困难家庭全部纳入低保救济；新型农村合作医疗参合率达到98%，城乡居民养老保险一体化试点工作顺利推进。城乡医疗卫生设施不断改善。从2007年起连续5年，市财政共安排1.5亿元专项资金用于卫生设施建设。特别是投资6亿元建设市人民医院新院，大幅提高卫生经费补助，大大缓解了群众看病难、看病贵问题。教育文化事业加快发展。2010年全市高中阶段教育毛入学率达到93.08%，居广东省第7名，提前一年实现“普高”目标。公共文化服务体系建设进一步加强，文化场馆等基础设施不断完善。

二、基本经验与启示

清远市的发展实践充分证明，欠发达地区通过创新发展思路，优化发展环境，加大发展力度，完全有可能实现跨越发展和科学发展，迅速缩小与发达地区的差距。清远市的发展给我们的经验和启示是：

（1）要科学规划，明确发展定位，有所为有所不为。科学规划是加快发展的先决条件。欠发达地区要认真研究本地区的优势和劣势、机遇和挑战，全盘谋划，制定一个富有远见而又切实可行的发展规划，明确自身的发展目标和定位，为推动本地区实现跨越发展和科学发展打好基础。特别是要坚持立足实际，因地制宜，努力探索适合本地区发展模式，做到宜工则工、宜农则农、宜商则商。从清远的经验看，不考虑本地区的比较优势，搞毫无特色的“大而全”、“小而全”是没有出路的。欠发达地区要根据比较优势，大力发展具有鲜明地域性的特色经济，对适合本地区发展的主导产业实行重点开发，主动参与区域外的经济分工与协作，做到有所为有所不为，以此带动经济社会的全面发展。

（2）要营造良好环境，充分汇聚各方发展力量。欠发达地区大多自身积累薄弱，经济实力不强，资本、技术、人才、市场等各种要素相对匮乏，完全依靠自身的力量很难跟上发达地区的发展步伐。清远市的实践表明，必须实行大开放战略，将招商引资作为跨越发展的重要抓手。当前，各地区间的竞争越来越突出地表现为环境的竞争，谁的环境更好，谁就能吸引更多的生产要素，实现更快更大的发展。欠发达地区要高度重视环境建设，坚持做到“两手抓”：一手抓打造良好硬环境，加大对道路、供水、供电、通讯、污水处理等基础设施和城市配套设施的投入力度，完善城市综合服务功能，提升城市品位和吸引力；一手抓营造发展软环境，全面优化政策、服务和人文环境，加快建设服务型政府和法治政府，推进行政审批制度改革，依法规范执法行为，努力营造“重商、亲商”的社会氛围，吸引更多的投资者进入。

（3）要加快新型工业化和城镇化步伐，增强科学发展动力。实践证明，工业化保障供给，城镇化创造需求，工业化和城镇化是经济社会发展的必经阶段，也往往是欠发达地区的发展“短板”。只有做强工业，才能推动经济迅速崛起，带动农业和第三产业的发展，不断壮大经济实力；只有加快城镇化进程，才能为工业和第三产业发展提供载体，才能吸纳更多的农村富余劳动力，两者相互联系，相辅相成。清远市的跨越发展正是工业化和城镇化快速提升的结果。欠发达地区要在短期内实现跨越发展、赶超进位，就要把新型工业化和城镇化作为加快发展的基本动力和主攻方向，不断完善城镇基础设施，增强集聚和辐射功能，加快形成发达的现代工业经济体系，推动经济结构优化升级，努力实现经济社会发展的“双轮驱动”。

（4）要坚持统筹兼顾，促进全面、协调、可持续发展。清远市在实现跨越发展的过程中，加大统筹力度，注重对农村和民族落后地区的发展，注重对民生和社会事业的改善，注重对生态和环境的保护，促进了经济社会的全面发展、城乡区域的协调发展、人与自然的可持续发展。这一经验表明，欠发达地区在加快发展中，必须始终坚持统筹兼顾，实现科学发展。要坚持经济社会发展“两手”抓，“两手”都要硬，大力加强和改善民生，加大对民生事业的投入，抓好重大民生工程，推动社会各项事业全面发展，让群众分享改革发展的成果。要在突出城市发展、工业发展和城镇居民利益的同时，兼顾农村发展、农业发展和农民利益，推动城乡一体化建设，破解城乡发展不平衡问题。要在加快优势地区发展的同时，推动落后地区发展，加大财政转移支付和帮扶力度，推进基础设施建设和基本公共服务均等化，实现区域协调发展。要处理好经济发展与环境保护的关系，“既要金山银山，又要绿水青山”，加大生态保护和环境治理力度，坚决不走“先污染、后治理”的发展老路，实现人与自然的和谐发展。

三、相关问题和政策建议

近年来，清远的发展取得了很大成就，但仍面临着一系列问题。一是经济实力不强。虽然经过多年高速增长，但由于基础薄弱，基数偏小，清远市的经济块头仍然较小。2010年，清远市完成生产总值1112.5亿元，总量不到广东省的3%；完成地方财政一般预算收入72.8亿元，总量不到广东省的2%；人均生产总值2.89万元，比广东省平均水平低1.79万元，与珠三角发达城市相比差距还非常明显。二是城镇化水平比较低。目前清远市城镇化率不到40%，远低于广东省和全国的平均水平。人口集聚度较低，城市辐射带动作用没有充分发挥。三是区域发展不够平衡。突出表现为南北地区差距明显，贫困人口还比较多。四是随着经济社会的快速发展，环境保护和社会管理的难度不断加大。

这些问题也是我国欠发达地区在加快发展、实现科学发展过程中面临的共性问题。欠发达地区的加快发展是一项长期而艰巨的任务，需要有关部门的大力支持。建议进一步加大对欠发达地区的扶持力度，尽快缩小与发达地区的差距。

（1）加大政策扶持。一是在资金使用方面，根据实际情况调整专项资金使用办法，变专项拨款为综合性拨款，充分发挥专项资金的最大效应；改革配套资金规定，对于那些事关欠发达地区发展的基础建设项目，免除或大幅减少地方配套资金要求，使地方政府集中有限财力加大对民生事业的投入；加大对欠发达地区的财政转移支付力度，特别是对落后的少数民族地区，提升其基本公共服务水平。二是在生态保护方面，根据主体功能区划分的实际情况，研究建立作为计算财政转移支付增长依据的生态环境衡量指标体系，设立专项资金，专款用于支持欠发达地区的生态建设。三是在政策倾斜方面，欠发达地区能够享受与西部大开发同等的优惠政策，增强自身发展能力。

（2）增强产业支撑。欠发达地区发展缓慢，一个重要原因是产业基础薄弱，缺乏带动能力强的重大项目。要支持其加快发展，就必须加大产业扶持力度。有关部门应进一步加强区域发展统筹，在布局重大产业项目时，优先考虑欠发达地区，多安排一些效益高、潜力大、带动能力强的项目，增强其产业支撑和造血功能。

（3）加强发展保障。一是加大欠发达地区基础设施建设支持力度，尽快改善欠发达地区交通区位条件，使其能够更好地承接发达地区产业转移，接受发达地区的辐射带动。二是在土地指标、节能减排任务分配等方面，充分考虑欠发达地区的实际困难，适当予以倾斜，以满足快速发展的需要。

（此文刊于国务院研究室《送阅件》，2011年6月14日第18号）